二、建設(shè)法治政府的要求和任務(wù)

（一）依法全面履行政府職能

法治政府的主體是行政機(jī)關(guān)，核心問(wèn)題就是規(guī)范行政權(quán)力的運(yùn)行。學(xué)術(shù)界有這樣的提法，叫做控權(quán)。比較準(zhǔn)確的說(shuō)法應(yīng)該是用法律制度規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行。這包含兩方面內(nèi)容：一是政府的權(quán)限由法律規(guī)定；二是政府按照法定程序行使權(quán)力。政府的權(quán)限一般是由組織法來(lái)規(guī)定的，我國(guó)目前的組織法還有很大差距，有待完善；還沒(méi)有行政程序法，這是兩塊短板。完善行政組織和行政程序法律制度，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，是依法全面履行政府職能的關(guān)鍵。

1.職權(quán)法定

政府權(quán)力的行使，是法律授予的，法無(wú)授權(quán)不可為。而老百姓權(quán)利行使是法無(wú)禁止皆可為，法律沒(méi)有禁止的，統(tǒng)統(tǒng)可以做。最近這兩年《立法法》修改，對(duì)于政府權(quán)力的規(guī)定，有幾條值得注意：一是法律保留原則。法律保留，也就是說(shuō)，這件事情必須由法律規(guī)定，其他層次的規(guī)范包括國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)都不能規(guī)定?！读⒎ǚā防镉?1條法律保留事項(xiàng)，這是全國(guó)人大立法的權(quán)限。經(jīng)全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)決定，這些保留事項(xiàng)可以授權(quán)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)，但是，有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的處罰或者強(qiáng)制措施，以及司法制度等等，不得授權(quán)，也就是絕對(duì)保留。

新的《立法法》又重申了憲法規(guī)定的不抵觸和根據(jù)原則。不抵觸原則和根據(jù)原則內(nèi)涵完全不同。不抵觸原則指如果法律、行政法規(guī)有規(guī)定，地方性法規(guī)不能與之抵觸，如果沒(méi)有規(guī)定的，那地方性法規(guī)就可以規(guī)定。而依據(jù)原則是指政府制定的規(guī)范必須有依據(jù)?！读⒎ǚā访鞔_規(guī)定，部委的規(guī)章必須依據(jù)法律法規(guī)，如果沒(méi)有依據(jù)，就不能設(shè)定減損公民權(quán)利，增加公民義務(wù)。地方政府規(guī)章限定更為嚴(yán)格，只能是為了執(zhí)行法律法規(guī)，且限于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)。如果沒(méi)有依據(jù)，政府規(guī)章也不能設(shè)定減損公民權(quán)利，增加公民義務(wù)。同時(shí)，對(duì)設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)和規(guī)章的范圍也有一定的限制，僅限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)。

目前，我國(guó)正在進(jìn)一步推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)。簡(jiǎn)政放權(quán)并不僅僅指把中央權(quán)力放到地方，更重要的是，把市場(chǎng)管理的事情交給市場(chǎng)，能夠通過(guò)社會(huì)組織和中介組織解決的，讓他們?nèi)ソ鉀Q。具體來(lái)說(shuō)，《行政許可法》規(guī)定了四種可以不設(shè)定行政許可的情形。第一，公民法人或其他組織能夠自主決定的。第二，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的。第三，行業(yè)組織或者是中介組織能夠自律管理的。第四，采用事后監(jiān)督或者是其他管理方式能夠解決的。我國(guó)的許可之所以那么多，其中一個(gè)原因，就是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府什么都管，向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變時(shí)，我們還繼續(xù)拿著不放。當(dāng)然也有后來(lái)一發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，就馬上就設(shè)立一個(gè)新許可的現(xiàn)象。就目前而言，法律、行政法規(guī)規(guī)定的審批制度不多，許可制度不多，絕大部分都是部門規(guī)章和地方性法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的，其中，部門規(guī)章規(guī)定的最多。

再來(lái)說(shuō)權(quán)力清單制度。權(quán)力清單是根據(jù)組織法和單行法規(guī)定，將政府部門的權(quán)力列明。這有利于政府部門明確職權(quán)范圍，便于老百姓監(jiān)督?，F(xiàn)在，很多省都已經(jīng)制定出權(quán)力清單，還應(yīng)當(dāng)對(duì)權(quán)力清單進(jìn)行合法性審查，審查其有沒(méi)有組織法的依據(jù)，有沒(méi)有單行法的依據(jù)。

最近中央提出國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這是涉及全局的問(wèn)題，尤其涉及行政管理方式。治理和管理是有區(qū)別的，管理僅僅指的是政府行政機(jī)關(guān)的管理，治理是社會(huì)共治，公共治理，那就不僅僅是政府在管，而且要把社會(huì)、公民都吸收進(jìn)來(lái)，這就是黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與。舉例來(lái)說(shuō)，北京出臺(tái)了一個(gè)控?zé)煑l例?？?zé)熅褪且ㄟ^(guò)公共治理來(lái)實(shí)現(xiàn)，而不僅僅是靠政府。如果只是依靠政府，即使有上千人的隊(duì)伍，也不可能實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的任務(wù)，但是如果能夠發(fā)動(dòng)各系統(tǒng)各行業(yè)各單位，就能實(shí)現(xiàn)社會(huì)共治控?zé)煹哪繕?biāo)。

2.權(quán)責(zé)一致

對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，職權(quán)和職責(zé)是統(tǒng)一的，有權(quán)力，就有責(zé)任。要行使的權(quán)力，不能不行使，不能行使的權(quán)力，就不能行使。政府如果不能很好地履行職責(zé)，就要追究法律責(zé)任，這個(gè)責(zé)任就是法律后果。同時(shí)，對(duì)一個(gè)具體的部門或者是個(gè)人來(lái)說(shuō)，權(quán)力和責(zé)任應(yīng)該一致，二者互相匹配。不能說(shuō)，權(quán)力很大，沒(méi)有責(zé)任。有權(quán)無(wú)責(zé)，肯定濫用職權(quán)。如果有責(zé)任，但是沒(méi)有權(quán)力，那么有責(zé)任的一方就會(huì)想盡辦法推掉責(zé)任。

（二）實(shí)現(xiàn)行政程序法定

1.健全行政決策機(jī)制

黨的十八屆四中全會(huì)提出，要健全行政決策機(jī)制。重大行政決策必須經(jīng)過(guò)公眾參與、專家論證、合法性審查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、集體討論。涉及國(guó)家利益、公共利益、廣大人民群眾的利益的，是重大決策。重大決策這五個(gè)程序機(jī)制，第一個(gè)就是公眾參與。公眾參與不僅僅是征求老百姓的意見(jiàn)，還包括溝通。比如PX項(xiàng)目在各地上馬過(guò)程中，老百姓對(duì)項(xiàng)目的危險(xiǎn)性和可控制性了解不夠，政府決策過(guò)程中的公眾參與做得也不夠，老百姓就會(huì)抵制項(xiàng)目的建設(shè)。做好了溝通工作，使老百姓參與決策，可以使決策更科學(xué)。至于專家論證、合法性審查和集體決策，也都缺一不可。此外，事先就應(yīng)該有成本效益分析。

2.完善行政立法體制

目前，有幾個(gè)省的行政程序規(guī)定都規(guī)定了文件三統(tǒng)一制度和有效期制度。即行政機(jī)關(guān)要出臺(tái)一個(gè)規(guī)范性文件，必須統(tǒng)一登記，實(shí)際上就是審查。統(tǒng)一登記以后，統(tǒng)一編號(hào)，然后再統(tǒng)一公布。所有的規(guī)范性文件，有效期是三年或者五年，在期滿之前半年，再統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號(hào)、統(tǒng)一公布，如果不再需要?jiǎng)t自動(dòng)作廢。沒(méi)有登記，沒(méi)有編號(hào)，沒(méi)有公布的，統(tǒng)統(tǒng)無(wú)效。有了文件三統(tǒng)一制度和有效期制度，規(guī)范性文件的數(shù)量也就十分清楚了。

3.全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)

如果說(shuō)制定《行政訴訟法》是行政法治的第一塊里程牌，那么法治政府建設(shè)的第二塊里程碑就是政務(wù)公開(kāi)。黨的十八屆四中提出，政府信息以公開(kāi)為常態(tài)、為原則，以不公開(kāi)為例外。除法律規(guī)定外，政府信息都要公開(kāi)。陽(yáng)光是最好的防腐劑，路燈是最好的警察，公開(kāi)是最好的也是最強(qiáng)有力的監(jiān)督手段。因此，決策要公開(kāi)，執(zhí)行要公開(kāi)，管理要公開(kāi)，服務(wù)要公開(kāi)，結(jié)果要公開(kāi)。

（三）推進(jìn)行政執(zhí)法體制改革

行政執(zhí)法體制的改革，是一個(gè)比較復(fù)雜的問(wèn)題。綜合執(zhí)法體制現(xiàn)在有兩類情況，一是本領(lǐng)域內(nèi)的綜合執(zhí)法，二是跨部門的綜合執(zhí)法。一個(gè)領(lǐng)域里有不同種類執(zhí)法隊(duì)伍的，也可以綜合執(zhí)法。綜合執(zhí)法的重點(diǎn)領(lǐng)域包括：食品和藥品的安全，工商質(zhì)檢，公共衛(wèi)生，安全生產(chǎn)，文化旅游，資源環(huán)境，農(nóng)林水利，交通運(yùn)輸，城鄉(xiāng)建設(shè)，海洋漁業(yè)。要將我們比較分散的執(zhí)法向綜合執(zhí)法的方向發(fā)展。

（四）嚴(yán)格規(guī)范、公正文明執(zhí)法

嚴(yán)格執(zhí)法，就是嚴(yán)格追究責(zé)任，立法上要清楚，要提高違法行為的成本。舉例來(lái)說(shuō)，醉駕入刑后，酒后駕車的情況就大為減少了。

公正文明執(zhí)法，要有服務(wù)型政府的意識(shí)。曾經(jīng)在福建泉州有這樣的案例，刑滿釋放人員無(wú)照擺攤，當(dāng)?shù)毓ど滩块T查處時(shí)了解到這個(gè)情況，不是直接扣留貨物，而是指導(dǎo)和幫助他申領(lǐng)了營(yíng)業(yè)執(zhí)照，還告訴他在哪些地方可以擺攤。寓管理于服務(wù)的這種執(zhí)法方式，就比粗暴執(zhí)法要有效的多。

（五）強(qiáng)化權(quán)力的監(jiān)督

強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力監(jiān)督的方式包括黨內(nèi)監(jiān)督，人大監(jiān)督，民主監(jiān)督，行政監(jiān)督，司法監(jiān)督，審計(jì)監(jiān)督，社會(huì)監(jiān)督，輿論監(jiān)督等。這里有三點(diǎn)要強(qiáng)調(diào)：一是要以權(quán)利監(jiān)督權(quán)力，也就是保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)管權(quán)。公民有知情權(quán)，政府就有公開(kāi)的義務(wù)。公民有參與權(quán)，政府在重大行政決策的時(shí)候就要請(qǐng)他來(lái)參與，而且要給他說(shuō)話和表達(dá)的權(quán)利。如果不能履行這些權(quán)利，公民還可以行使監(jiān)督權(quán)。這是用公民的權(quán)利來(lái)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行使的權(quán)力。如果公民能夠充分發(fā)動(dòng)起來(lái)行使監(jiān)督權(quán)，比任何其他機(jī)關(guān)的監(jiān)督要廣泛的多，全面的多，效果也要好的多。二是以權(quán)力制約權(quán)力，以政府的權(quán)力來(lái)制約權(quán)力，政府的這個(gè)權(quán)力要制約政府的另一個(gè)權(quán)力。也就是說(shuō)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，既要互相制約，又要互相協(xié)調(diào)。比如說(shuō)《行政處罰法》提出裁執(zhí)分離，裁判和執(zhí)行要分離。證監(jiān)會(huì)現(xiàn)在也在做內(nèi)部職能分離，稽查局負(fù)責(zé)調(diào)查，而處罰委員會(huì)負(fù)責(zé)裁定是否處罰?！缎姓幜P法》還有一個(gè)制度是收支兩條線，其實(shí)是很好的制度，但是現(xiàn)在的問(wèn)題是上交做到了，上交以后又按比例返還，這本身就是一個(gè)腐敗的做法。從這個(gè)角度來(lái)看，以權(quán)力制約權(quán)力是很重要的，決策、執(zhí)行、監(jiān)督最好能夠分開(kāi)，不同的環(huán)節(jié)之間，能夠互相制約。三是用制度管權(quán)管事管人，制定、完善并嚴(yán)格執(zhí)行各種制度，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。