當(dāng)前，亟待制定統(tǒng)一完善的重大決策終身責(zé)任追究制度，規(guī)范和指導(dǎo)各地追責(zé)的實施與落實。在制度設(shè)計中，應(yīng)從體系銜接、責(zé)任對接、細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)等方面予以全面科學(xué)考量。

黨的十八屆四中全會指出，建立重大決策終身責(zé)任追究制度，對決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究行政首長、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。作出決策的行政首長、參與決策的領(lǐng)導(dǎo)人員及相關(guān)責(zé)任人員，無論被調(diào)離、辭職、辭退或者退休，都要終身追究責(zé)任?？梢?，重大決策終身責(zé)任追究制度突破了時間界線，這意味著自決策之始，追責(zé)如同一把利劍，高懸于每個決策者的頭上。

重大決策終身責(zé)任追究難在哪里

目前，除了一些地方出臺了重大決策終身責(zé)任追究制度之外，全國性的直接規(guī)范重大決策終身責(zé)任制度尚屬空白。規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的現(xiàn)行制度有《公務(wù)員法》《公務(wù)員處分條例》《中國共產(chǎn)黨黨員紀(jì)律處分條例》《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》《關(guān)于實行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》等。除了《公務(wù)員法》《行政監(jiān)察法》是國家法律，其他多為國務(wù)院條例、規(guī)范性文件或黨內(nèi)法規(guī)，對決策失誤問責(zé)總體上內(nèi)容較寬泛、不夠具體。

責(zé)任類型較多，銜接配套不夠。責(zé)任根據(jù)性質(zhì)可分為政治責(zé)任、道義責(zé)任和法律責(zé)任，具體又表現(xiàn)為不同的責(zé)任追究形式。從目前的責(zé)任追究實踐來看，情節(jié)較輕微，適用組織處理；嚴(yán)重的組織處理、黨紀(jì)、政紀(jì)甚至法律責(zé)任并處。但不同責(zé)任追究方式之間的邊界是什么、銜接的接口又在哪里、銜接的程序如何運行還需要進(jìn)一步明確。

追責(zé)事由有待更明晰化，增強可操作性。關(guān)于決策失誤的追責(zé)事由在《行政監(jiān)督法》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等相關(guān)制度規(guī)定并不明確。《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》相對明確地規(guī)定因“決策嚴(yán)重失誤，造成重大損失或者惡劣影響的”要予以問責(zé)，但這一制度并沒有回答怎樣才是決策“嚴(yán)重”失誤、“重大”損失、“惡劣”影響。而目前“建立重大決策終身責(zé)任追究制度對決策嚴(yán)重失誤造成重大損失、惡劣影響的”予以追責(zé)更加迫切需要明確上述邊界。

追責(zé)主體還要更明確。在《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》中，規(guī)定了三個層次的主體：一是線索的發(fā)現(xiàn)、反饋主體。包括公眾及相關(guān)部門。二是問責(zé)的建議主體。指紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)。三是問責(zé)決定主體。但究竟具體由哪個部門、哪個層級作出問責(zé)決定，《暫行規(guī)定》并沒有明確。現(xiàn)行決策體制中，由于公眾參與并不充分，如果決策者不敢或不愿公開決策結(jié)果，將直接導(dǎo)致重大決策失誤發(fā)現(xiàn)機制缺失，依靠內(nèi)部的層級監(jiān)督或者專門監(jiān)督，往往存在不同程度的監(jiān)督短視或短路現(xiàn)象。這將直接影響著重大行政決策終身責(zé)任追究的落實。所以，必須提升公眾在責(zé)任追究中的地位和作用。

追責(zé)程序需要更加具體透明。從整個問責(zé)程序來看，屬于同體問責(zé)的制度設(shè)計。由權(quán)力體制內(nèi)部主體提出問責(zé)建議并作出決定。問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)不明確，問責(zé)過程不透明，公眾力量難以介入其中。終身責(zé)任追究對決策者產(chǎn)生了更為重大的影響，在程序設(shè)計中應(yīng)充分考慮體制外民眾、輿論因素的參與，才能作出為公眾和當(dāng)事人所接受的責(zé)任追究的處理結(jié)果。

怎樣完善這一制度

當(dāng)前，亟待制定統(tǒng)一完善的重大決策終身責(zé)任追究制度，規(guī)范和指導(dǎo)各地追責(zé)的實施與落實。在制度設(shè)計中，應(yīng)從體系銜接、責(zé)任對接、細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)等方面予以全面科學(xué)考量，重點考慮以下幾方面的內(nèi)容。

明確追責(zé)主體。誰來追究終身責(zé)任？追責(zé)主體分為追責(zé)建議主體和追責(zé)決定主體。我國現(xiàn)行制度體現(xiàn)為按照干部管理權(quán)限的同體問責(zé)。黨的組織系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)干部由黨委決定問責(zé)；政府及其相關(guān)機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)干部由產(chǎn)生它的權(quán)力機關(guān)人民代表大會決定問責(zé)；由政府直接任命的部門干部由政府決定問責(zé)。誰授權(quán)誰問責(zé)，是一般規(guī)律，權(quán)力最終來源于人民。要適度增加黨政權(quán)力體制外公眾的問責(zé)因素，增加異體問責(zé)的制度設(shè)計。一是要明確人大在責(zé)任追究中的決定作用。二是增強媒體的作用。三是發(fā)揮公民及社會團體的作用。

明確責(zé)任承擔(dān)主體。追究哪些人的終身責(zé)任？建議將黨務(wù)領(lǐng)導(dǎo)干部納入“負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員”中，重大責(zé)任終身追究應(yīng)實行“黨政同責(zé)”。在黨政同責(zé)的基礎(chǔ)上，需要進(jìn)一步分清行政首長的決定權(quán)與黨委集體負(fù)責(zé)制的權(quán)力之間的邊界；明確決策者個人的責(zé)任與集體決策的責(zé)任分擔(dān)規(guī)則；上級領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任與直接責(zé)任之間的邊界；主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、直接責(zé)任都需要明確區(qū)分。而行政首長負(fù)責(zé)制的情況下，則由行政首長承擔(dān)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，分管領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，直接工作人員承擔(dān)直接責(zé)任。

完備追責(zé)程序。如何開展終身責(zé)任追究？這涉及追究責(zé)任的程序設(shè)計問題。一是程序核心在于公開透明與民主參與。十八屆三中全會明確，要推進(jìn)“決策公開、結(jié)果公開”。公開是監(jiān)督的前提。在決策執(zhí)行后，民眾享有知情權(quán)，能夠客觀地對決策效果進(jìn)行評估，確認(rèn)責(zé)任主體，便于公眾行使對重大決策失誤情形的線索反饋、建議追責(zé)等權(quán)利。同時，終身責(zé)任追究的過程也應(yīng)向公眾公開，增加透明度，以公開保證責(zé)任追究的正當(dāng)性。二是規(guī)定完備的追責(zé)程序，如提案、立案、調(diào)查、申辯、審議、決定、復(fù)議、申訴等，保證被追責(zé)人的合法的救濟權(quán)，違反法定程序的責(zé)任追究無效。

明確追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)什么追責(zé)？要明確終身責(zé)任追究的具體、可操作性的標(biāo)準(zhǔn)。一要建立一套普遍、公開、細(xì)致的問責(zé)事由標(biāo)準(zhǔn)。如重大決策失誤，“重大”應(yīng)予以量化可行。目前，“三重一大”決策制度的規(guī)定可為借鑒，對“重大”作出授權(quán)性規(guī)定，授權(quán)各地根據(jù)本地經(jīng)濟社會發(fā)展水平，如決策涉及多大金額、涉及什么人員、涉及怎樣的事項屬于重大應(yīng)予量化。“失誤”是指主觀上存在過失，采取的是主觀過錯原則，主觀過錯的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化，如規(guī)定“應(yīng)為”而“未為”等外在行為推定主觀是否存在過錯。再如“重大損失”之“重大”及“惡劣影響”之“惡劣”都應(yīng)根據(jù)中央精神結(jié)合本地實際作出明確規(guī)范。二要明確決策階段的追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。要根據(jù)決策不同階段細(xì)化責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)。決策程序一般可分為“調(diào)查、設(shè)計、選擇、評估糾正”四個階段，每個階段的決策者或者執(zhí)行者應(yīng)依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任必須在制度中予以明確。

明確責(zé)任類型。終身追責(zé)追哪些責(zé)任？當(dāng)前，隨著紀(jì)法分開，紀(jì)在法前，責(zé)任追究的重心已經(jīng)從“行政責(zé)任”“法律責(zé)任”更多地轉(zhuǎn)向“政治責(zé)任”“道義責(zé)任”，并集中體現(xiàn)在組織處理和黨紀(jì)責(zé)任的追究上。而“重大決策終身責(zé)任追究”，由于其性質(zhì)的嚴(yán)重性，不但會涉及一部分非直接決策人員的黨紀(jì)政紀(jì)處分，對于領(lǐng)導(dǎo)者、分管者、直接責(zé)任人還會追究更為嚴(yán)重的責(zé)任。對此，應(yīng)構(gòu)建明確的責(zé)任體系，橫向上，對于重大決策不同環(huán)節(jié)所涉及的人員應(yīng)承擔(dān)何種責(zé)任；縱向上，黨政之間、正副職之間、不同層級之間的問責(zé)應(yīng)作出規(guī)定。

明確終身追責(zé)與時效制度的對接。重大決策終身責(zé)任追究，關(guān)鍵在“終身”，即無論涉事者調(diào)離、辭職、退休等變動，都要承擔(dān)相應(yīng)的決策責(zé)任。但刑事、行政、民事訴訟制度中都有相應(yīng)的時效制度的安排。司法中的時效制度是維護(hù)社會關(guān)系穩(wěn)定性的重要制度，是法的秩序價值的重要體現(xiàn)，也是世界各法治國家的通例。但組織處理，剝奪（撤銷）榮譽稱號、待遇等，黨紀(jì)、政紀(jì)的處分不受時效限制。責(zé)任終身追究并不是要求所有的責(zé)任類型都能無限期地追究。當(dāng)責(zé)任追究法律責(zé)任，又沒有超過時效，則各類責(zé)任追究沒有影響；如果超過法律訴訟時效，則追究除法律責(zé)任之外的其他責(zé)任，而免予司法追究。