科學化精細化管理地方債券融資

——適度下放債券融資權，解決好怎么借的問題

新預算法已經(jīng)授予地方政府債務融資權，地方政府借債已經(jīng)名正言順，但借債主體目前還暫時限定在省級政府。就現(xiàn)實而言，在我國目前加速推進城鎮(zhèn)化的過程中，地方政府（尤其是市、縣級政府）是落實中央決策、執(zhí)行具體任務的主角，面對數(shù)以萬億計的城鎮(zhèn)基礎設施投資需求，僅靠現(xiàn)有的財力，顯然孤木難支。因此，應創(chuàng)造條件逐步允許符合條件的市、縣級政府舉債融資。有基于此，應當根據(jù)地方發(fā)展實際情況，首先在法律層面，有條件地賦予地市級和縣級政府舉債融資的資格，進而在制度規(guī)范上明確舉債規(guī)模和程序，制定地方政府發(fā)債的管理制度，做好地方政府債券發(fā)行額度管理、發(fā)債市場建設、發(fā)債技術規(guī)范和配套措施。

——合理劃分地方政府債券融資的管理事權，解決好怎么管的問題

目前實行發(fā)行限額和納入預算的雙重管理模式。待條件成熟時逐步過渡到余額管理。對已經(jīng)認定的地方政府存量債務，要通過發(fā)行債券逐步置換，力爭在五年內全部置換完畢。根據(jù)2015年的實踐，為了更好地做好地方政府債券融資管理工作，首先在新增債券融資規(guī)模和結構的決定方面下功夫，進一步完善對地方政府債券融資需求的“盡調”機制，科學合理地設定新增債券規(guī)模和結構，盡可能使之與地方政府的正當融資需求相吻合；其次，在存量債務置換方面，考慮到地方政府的余額規(guī)模已經(jīng)確定，可以考慮明文確定將置換債的規(guī)模、結構和置換方式等方面的權限下放增強各級政府的自主斟酌空間，中央政府進行宏觀監(jiān)督。再者，要通過專門規(guī)定，明確地方政府及其領導對舉借債務的責任和風險防控責任，有效落實責任追究制。

——落實責任，做好預案，解決好怎么還的問題

首先，要處理好中央與地方、地方政府與企業(yè)的關系。誰借誰還，風險自擔。中央不負責救助，以硬化預算約束，防范道德風險。進一步規(guī)范地方政府融資平臺轉型和功能定位。界定好地方政府債務與企業(yè)債務的邊界，避免企業(yè)債務風險向政府轉移，建立地方財政風險防范機制。其次，要督促地方政府構建規(guī)范透明的償債機制和違約責任，構筑必要的償債基金制度，并且有效管理。再者，上級政府有責任做好債務危機處置的應急預案，并且根據(jù)形勢的變化進行持續(xù)的動態(tài)更新，防止局部危機變成區(qū)域性和系統(tǒng)性危機。

守住債務風險底線完善債務風險防范

首先，按照先增量、逐步存量的原則，加快建立地方政府財務綜合報告制度。這是評估地方政府債務風險的基礎，促進地方政府改善治理，提高政務的規(guī)范性和財政的透明度，規(guī)范債務管理。改革政府會計制度，編制并披露地方政府資產負債表。

其次，建立地方政府債務風險預警機制。引入地方債務的市場評級制度，由專業(yè)評級公司對各地方債進行等級評估，引入市場力量，形成外部約束。建立地方政府債券評級和信息披露制度，構建地方債務監(jiān)控指標體系。逐步構建地方政府債務融資合理空間的評估體系。

構建系統(tǒng)化的政府性債務風險監(jiān)管框架和責任機制。建立地方債務風險早期預警系統(tǒng)，事前規(guī)范以及早期預警系統(tǒng)可以幫助減緩財政風險。在這方面需要研究設置風險監(jiān)控指標體系，此外，還應加快建立償債基金制度。要求地方政府建立專門的償債基金，由債務資金支持的項目收益、當?shù)刎斦罩в唷㈩A備費的結余部分等，均按規(guī)定進入償債基金。償債資金要實施封閉管理，嚴禁不當提取和使用。

最后，建立地方政府債務風險應急處置機制，妥善處理存量債務，防范債務風險。運用大數(shù)據(jù)信息，研究并分階段建立債務風險預警體系和應急處置系統(tǒng)。出現(xiàn)債務風險時，政府能夠迅速反應及時規(guī)避，至少使風險降到最低。