因其公共屬性，一項(xiàng)公共政策的出臺(tái)會(huì)直接影響公眾的切身利益。如果一項(xiàng)公共政策的制定缺乏科學(xué)性（如未進(jìn)行全面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估）和民主性（如由于參與和溝通不足導(dǎo)致政策共識(shí)低），那么政策的執(zhí)行力將大打折扣，特殊情況下甚至?xí)a(chǎn)生比較嚴(yán)重的后果。2012年3月“河南周口平墳事件”、2013年4月“鳳凰古城收費(fèi)聚集事件”、2014年3月“安徽安慶殯葬改革老人自殺事件”和2015年3月“重慶醫(yī)改上清寺事件”等就是比較典型的案例。顯然，以上述案例為代表的政策類群體性事件（同“工程類群體性事件”對(duì)應(yīng)）不僅直接影響政策執(zhí)行和社會(huì)穩(wěn)定，而且會(huì)損害政府公信力甚至帶來許多衍生性的、棘手的政策風(fēng)險(xiǎn)問題。在此背景下，如何切實(shí)加強(qiáng)公共政策過程中的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，特別是將公共政策的制定和執(zhí)行建立在較高的政策共識(shí)基礎(chǔ)上，就是當(dāng)前各級(jí)政府和學(xué)者都應(yīng)當(dāng)高度關(guān)注和認(rèn)真研究的重要課題。

為何重視政策共識(shí)構(gòu)建

一般認(rèn)為，重大政策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估（簡(jiǎn)稱穩(wěn)評(píng)）中的“重大政策”主要包括重大工程建設(shè)項(xiàng)目、重大公共政策及其他對(duì)社會(huì)穩(wěn)定有較大影響的政策事項(xiàng)等。由于社會(huì)影響直接且許多存在較明顯的“鄰避效應(yīng)”等原因，重大工程類穩(wěn)評(píng)已受到各方高度重視和深入研究，并初步形成了一套相對(duì)系統(tǒng)的評(píng)估方法。而重大政策類穩(wěn)評(píng)與之相比，無論理論研究還是工作實(shí)踐都要薄弱得多。同重大工程類穩(wěn)評(píng)相比較，重大政策類穩(wěn)評(píng)應(yīng)當(dāng)更加注重共識(shí)構(gòu)建的問題。

一方面，同工程項(xiàng)目相比，公共政策有自身特性，這使得其穩(wěn)評(píng)與前者存在許多區(qū)別。現(xiàn)代公共政策的一些特性包括：一是政策目標(biāo)群體規(guī)模更大、構(gòu)成更復(fù)雜，因而難以準(zhǔn)確識(shí)別；二是公共政策具有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，即一項(xiàng)政策的制定或執(zhí)行有時(shí)會(huì)引發(fā)其他一些政策領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)從隱性逐漸演化為現(xiàn)實(shí)的沖突；三是政策效應(yīng)的顯現(xiàn)需要一定的時(shí)間過程（即時(shí)滯性），這意味著只開展前置的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是不夠的，因?yàn)樗y以全面監(jiān)控和及時(shí)動(dòng)態(tài)識(shí)別與化解政策執(zhí)行中的各種風(fēng)險(xiǎn)。

另一方面，相對(duì)于工程項(xiàng)目，公共政策穩(wěn)評(píng)在“第三方”參與上更難更復(fù)雜。目前，各地參與穩(wěn)評(píng)的“第三方”機(jī)構(gòu)主要是各類工程咨詢公司（許多隸屬于發(fā)改委），也有少量的律師事務(wù)所、高校科研院所及社會(huì)機(jī)構(gòu)，它們?cè)诠こ添?xiàng)目穩(wěn)評(píng)上積累了比較豐富的經(jīng)驗(yàn)。但由于公共政策穩(wěn)評(píng)的專業(yè)性強(qiáng)、方法復(fù)雜（往往涉及多學(xué)科綜合知識(shí)）和難度大（面臨政府決策體系的相對(duì)封閉性），公共政策類穩(wěn)評(píng)的評(píng)價(jià)主體在選擇上就要難得多。

總之，上述兩方面原因使得在多元政策參與者之間構(gòu)建共識(shí)成為必須，其關(guān)鍵性意義在于：政策共識(shí)是預(yù)防和化解政策風(fēng)險(xiǎn)，包容、消解分歧與沖突最有效和最根本的途徑。

怎么理解政策共識(shí)

共識(shí)指的是意見、觀點(diǎn)或看法的一致，它是政策過程的核心概念和目標(biāo)。政策共識(shí)指的是多元的政策參與者通過競(jìng)爭(zhēng)、協(xié)商等方式就相互沖突或有爭(zhēng)議的問題達(dá)成某種程度的一致看法或利益—風(fēng)險(xiǎn)的平衡。近年來，國內(nèi)外學(xué)者日益關(guān)注政策過程中的共識(shí)和共識(shí)構(gòu)建問題。朱迪思·英納斯（Judith E.Innes）等人認(rèn)為：“利益相關(guān)者之間的共識(shí)建構(gòu)越來越普遍，它成為了一種應(yīng)對(duì)不確定的、復(fù)雜的和有爭(zhēng)議的規(guī)劃與政策任務(wù)的可行策略。”有學(xué)者指出，當(dāng)前我國政策研究中的后實(shí)證主義日益重視政策過程中的公民參與，旨在促進(jìn)利益相關(guān)者之間和專家與公民間通過論證構(gòu)建共識(shí)的政策制定方式開始出現(xiàn)并取得部分成功。有關(guān)學(xué)者通過分析2006—2009年間的醫(yī)改政策形成過程，認(rèn)為我國形成了一種“共識(shí)型”的重大公共政策決策模式，參與結(jié)構(gòu)上的“開門”和溝通機(jī)制上的“磨合”是其兩個(gè)關(guān)鍵特征。還有學(xué)者認(rèn)為，這種模式能夠?qū)业慕M織與運(yùn)行、政府的政策與行動(dòng)確立在人民基于協(xié)商而達(dá)成的廣泛共識(shí)基礎(chǔ)之上?？梢钥闯?，在如何實(shí)現(xiàn)政策制定的科學(xué)化和民主化問題上，國內(nèi)外許多學(xué)者都明確強(qiáng)調(diào)了政策共識(shí)構(gòu)建的重要性和必要性。