因其公共屬性，一項公共政策的出臺會直接影響公眾的切身利益。如果一項公共政策的制定缺乏科學(xué)性（如未進行全面的風(fēng)險評估）和民主性（如由于參與和溝通不足導(dǎo)致政策共識低），那么政策的執(zhí)行力將大打折扣，特殊情況下甚至?xí)a(chǎn)生比較嚴(yán)重的后果。2012年3月“河南周口平墳事件”、2013年4月“鳳凰古城收費聚集事件”、2014年3月“安徽安慶殯葬改革老人自殺事件”和2015年3月“重慶醫(yī)改上清寺事件”等就是比較典型的案例。顯然，以上述案例為代表的政策類群體性事件（同“工程類群體性事件”對應(yīng)）不僅直接影響政策執(zhí)行和社會穩(wěn)定，而且會損害政府公信力甚至帶來許多衍生性的、棘手的政策風(fēng)險問題。在此背景下，如何切實加強公共政策過程中的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作，特別是將公共政策的制定和執(zhí)行建立在較高的政策共識基礎(chǔ)上，就是當(dāng)前各級政府和學(xué)者都應(yīng)當(dāng)高度關(guān)注和認真研究的重要課題。

為何重視政策共識構(gòu)建

一般認為，重大政策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估（簡稱穩(wěn)評）中的“重大政策”主要包括重大工程建設(shè)項目、重大公共政策及其他對社會穩(wěn)定有較大影響的政策事項等。由于社會影響直接且許多存在較明顯的“鄰避效應(yīng)”等原因，重大工程類穩(wěn)評已受到各方高度重視和深入研究，并初步形成了一套相對系統(tǒng)的評估方法。而重大政策類穩(wěn)評與之相比，無論理論研究還是工作實踐都要薄弱得多。同重大工程類穩(wěn)評相比較，重大政策類穩(wěn)評應(yīng)當(dāng)更加注重共識構(gòu)建的問題。

一方面，同工程項目相比，公共政策有自身特性，這使得其穩(wěn)評與前者存在許多區(qū)別。現(xiàn)代公共政策的一些特性包括：一是政策目標(biāo)群體規(guī)模更大、構(gòu)成更復(fù)雜，因而難以準(zhǔn)確識別；二是公共政策具有很強的關(guān)聯(lián)性，即一項政策的制定或執(zhí)行有時會引發(fā)其他一些政策領(lǐng)域的風(fēng)險從隱性逐漸演化為現(xiàn)實的沖突；三是政策效應(yīng)的顯現(xiàn)需要一定的時間過程（即時滯性），這意味著只開展前置的風(fēng)險評估是不夠的，因為它難以全面監(jiān)控和及時動態(tài)識別與化解政策執(zhí)行中的各種風(fēng)險。

另一方面，相對于工程項目，公共政策穩(wěn)評在“第三方”參與上更難更復(fù)雜。目前，各地參與穩(wěn)評的“第三方”機構(gòu)主要是各類工程咨詢公司（許多隸屬于發(fā)改委），也有少量的律師事務(wù)所、高?？蒲性核吧鐣C構(gòu)，它們在工程項目穩(wěn)評上積累了比較豐富的經(jīng)驗。但由于公共政策穩(wěn)評的專業(yè)性強、方法復(fù)雜（往往涉及多學(xué)科綜合知識）和難度大（面臨政府決策體系的相對封閉性），公共政策類穩(wěn)評的評價主體在選擇上就要難得多。

總之，上述兩方面原因使得在多元政策參與者之間構(gòu)建共識成為必須，其關(guān)鍵性意義在于：政策共識是預(yù)防和化解政策風(fēng)險，包容、消解分歧與沖突最有效和最根本的途徑。

怎么理解政策共識

共識指的是意見、觀點或看法的一致，它是政策過程的核心概念和目標(biāo)。政策共識指的是多元的政策參與者通過競爭、協(xié)商等方式就相互沖突或有爭議的問題達成某種程度的一致看法或利益—風(fēng)險的平衡。近年來，國內(nèi)外學(xué)者日益關(guān)注政策過程中的共識和共識構(gòu)建問題。朱迪思·英納斯（Judith E.Innes）等人認為：“利益相關(guān)者之間的共識建構(gòu)越來越普遍，它成為了一種應(yīng)對不確定的、復(fù)雜的和有爭議的規(guī)劃與政策任務(wù)的可行策略。”有學(xué)者指出，當(dāng)前我國政策研究中的后實證主義日益重視政策過程中的公民參與，旨在促進利益相關(guān)者之間和專家與公民間通過論證構(gòu)建共識的政策制定方式開始出現(xiàn)并取得部分成功。有關(guān)學(xué)者通過分析2006—2009年間的醫(yī)改政策形成過程，認為我國形成了一種“共識型”的重大公共政策決策模式，參與結(jié)構(gòu)上的“開門”和溝通機制上的“磨合”是其兩個關(guān)鍵特征。還有學(xué)者認為，這種模式能夠?qū)业慕M織與運行、政府的政策與行動確立在人民基于協(xié)商而達成的廣泛共識基礎(chǔ)之上?？梢钥闯觯谌绾螌崿F(xiàn)政策制定的科學(xué)化和民主化問題上，國內(nèi)外許多學(xué)者都明確強調(diào)了政策共識構(gòu)建的重要性和必要性。