在我國，公共政策是牽系改革、發(fā)展和穩(wěn)定的重要問題。但在實踐中，有些公共政策卻并未實現(xiàn)其預(yù)定的目標(biāo)，出現(xiàn)了一定程度上的偏離。因此，如何解析公共政策過程中存在的這種“好經(jīng)被念歪”的現(xiàn)象，識別公共政策風(fēng)險來源的核心問題并切實加強(qiáng)公共政策過程中的風(fēng)險治理工作，就成為各方高度關(guān)注的重要話題。

公共政策的運(yùn)行困境

當(dāng)代中國的發(fā)展與改革是在體制轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的“共時態(tài)并行”中進(jìn)行的，社會發(fā)展不平衡、貧富分化日益嚴(yán)重和社會矛盾與問題疊加等多重因素交織。與此同時，現(xiàn)實生活中眾多社會成員具有不同的偏好，而公共政策又有多種備選方案，“阿羅不可能定理”從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度證明，一種既能保證效率，又能同時兼顧全體社會成員偏好的公共政策方案是根本不存在的。針對這種政策方案的選擇困境，經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑪?shù)賮?middot;森提出，如果社會成員在政策備選方案中，都同意其中的一個政策方案并不是最優(yōu)方案，退而求其次找尋一個平衡點，在種種不理想中選擇和接受次好的政策方案，往往能順利解決上述難題。

盡管從學(xué)理上可以通過次優(yōu)選擇解決“好經(jīng)被念歪”的困境，但現(xiàn)實中公共政策還面臨著一定的運(yùn)行難度。其一，既然公眾政策無法在整體上完全按照最優(yōu)方案進(jìn)行，那么個別政策就可能會在一定程度上損害相對弱勢一方的利益，從而可能引發(fā)一定的政策風(fēng)險。同時，社會沖突不僅與不同群體所追求的具體利益有關(guān)，同時也與他們在爭端中對風(fēng)險的解讀有關(guān)。沖突之所以有時會變得激烈，不僅在于當(dāng)事方實際利益的價值，也在于其得與失在心理上的意義。其二，配套政策不足也會導(dǎo)致有些原有政策利好性降低。配套政策是原有政策的增補(bǔ)，并對其起到支持與保障的作用。缺乏相關(guān)配套政策或者配套不到位，往往會影響原有政策的執(zhí)行效果。

公共政策風(fēng)險來源的核心問題

公共政策風(fēng)險來源的核心問題具有其內(nèi)在特殊性。

公共政策的復(fù)雜性。公共政策本身具有目標(biāo)多重性以及與社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境高度關(guān)聯(lián)等特征。政策的制定或執(zhí)行有時會引發(fā)其他領(lǐng)域的某些風(fēng)險從隱性逐漸演化為現(xiàn)實的沖突，在解決某一群體訴求的同時也可能會給其他相關(guān)的個別群體帶來問題。此外，某些政策效應(yīng)顯現(xiàn)或需較長的時間，潛在沖突也可能隨政策運(yùn)行到一定程度才會引發(fā)，即政策風(fēng)險釋放存有一定的時滯效應(yīng)。

公共政策目標(biāo)群體的多元化。公共政策涉及目標(biāo)群體錯綜復(fù)雜，其中既包含直接聯(lián)系的、顯性相關(guān)者，也涵蓋間接聯(lián)系的、隱性的利益群體，兩者的界限往往十分模糊，實踐中很難精準(zhǔn)辨識。由于政府、專家和民眾在風(fēng)險承擔(dān)以及信息掌握方面不對稱，較難確切掌握復(fù)雜利益群體之間的風(fēng)險感知差異以及利益感知分歧，因此，全社會對公共政策風(fēng)險的判斷難以形成最大公約數(shù)，較難得到一個大家都滿意的政策結(jié)果。

公共政策制定、執(zhí)行及評估的程序與技術(shù)仍有欠缺。雖然公眾參與已成為法定程序，但在實踐中，公眾參與仍有很大的提升空間，一定程度上仍存在著公共政策參與式評估不足的問題。此外，具體公共政策分析和評估的科學(xué)化程度亦有待提高，有時會很難因地制宜地運(yùn)用科學(xué)的技術(shù)分析方法、知識和技能剖析社會發(fā)展中的“真問題”。

完善公共政策風(fēng)險治理的路徑

完善我國公共政策風(fēng)險治理，把握好公共政策的出發(fā)點和落腳點，可從以下四方面著手。

聚焦公共政策真問題。公共政策目標(biāo)不在于“高”而在于“實”，清晰界定公共政策問題，腳踏實地、因地制宜地進(jìn)行調(diào)查研究是提升政策科學(xué)化水平的重要前提。在厘清經(jīng)濟(jì)社會真實發(fā)展情況與矛盾焦點的基礎(chǔ)上，應(yīng)結(jié)合地方特色劃定政策問題邊界，實現(xiàn)政策問題和風(fēng)險治理工具的聯(lián)動機(jī)制，將政策風(fēng)險化解納入到有意識、有計劃的政策問題分析活動中。解決突出問題，重點考慮不同群體對于特定政策問題的隱性風(fēng)險感知；注重分類指導(dǎo)，切忌以簡單推斷因果關(guān)系、“整齊劃一”的方式解決所有政策問題。

繼續(xù)重視以人為本的公共政策風(fēng)險治理工作。成功并被社會廣泛接受的公共政策不可能一蹴而就，凡是涉及公共利益的重大事項，不僅要站在政府部門、行業(yè)專家等的角度進(jìn)行技術(shù)風(fēng)險評估，更要立足社會的視角，重點考慮不同群體對于特定決策風(fēng)險的隱性感知。政府部門可以通過擴(kuò)大參與協(xié)商空間，逐步將多種社會主體納入政策風(fēng)險治理體系中。逐步形成協(xié)商對話、多向溝通、信息透明的風(fēng)險防范與矛盾化解新格局。

重視公共政策配套措施的健全和完善。在政策設(shè)計之初，應(yīng)充分認(rèn)識公共政策的關(guān)聯(lián)特征，權(quán)衡利弊、統(tǒng)籌兼顧，通過多方協(xié)商與論證，建立“一攬子”配套政策保障政策平穩(wěn)運(yùn)行。

建立動態(tài)的公共政策風(fēng)險評估和政策調(diào)整機(jī)制。建立一種動態(tài)的全周期的公共政策風(fēng)險分析與評估機(jī)制，取代單純的前置風(fēng)險評估，可以在很大程度上緩解政策風(fēng)險釋放的時滯效應(yīng)。此外，在我國現(xiàn)階段的公共政策過程中，對執(zhí)行階段重要性的認(rèn)識還應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)，因為這一階段往往是造成“好經(jīng)被念歪”的重要階段。這進(jìn)一步要求政策風(fēng)險評估工作不可一蹴而就，應(yīng)堅持以“政策學(xué)習(xí)”為導(dǎo)向，在政策運(yùn)行過程中引入多階段的參與式評估以及第三方評估，實時反饋調(diào)整。在風(fēng)險預(yù)警的同時減少政策“執(zhí)行偏差”，進(jìn)而從源頭上避免公共政策類群體性事件的發(fā)生。

通過以上幾個方面的努力，可切實完善公共政策風(fēng)險治理，保障政策出發(fā)點和落腳點的統(tǒng)一，防止“好經(jīng)被念歪”，從而使公共政策能夠“行穩(wěn)致遠(yuǎn)”。