在我國，公共政策是牽系改革、發(fā)展和穩(wěn)定的重要問題。但在實踐中，有些公共政策卻并未實現(xiàn)其預(yù)定的目標，出現(xiàn)了一定程度上的偏離。因此，如何解析公共政策過程中存在的這種“好經(jīng)被念歪”的現(xiàn)象，識別公共政策風險來源的核心問題并切實加強公共政策過程中的風險治理工作，就成為各方高度關(guān)注的重要話題。

公共政策的運行困境

當代中國的發(fā)展與改革是在體制轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的“共時態(tài)并行”中進行的，社會發(fā)展不平衡、貧富分化日益嚴重和社會矛盾與問題疊加等多重因素交織。與此同時，現(xiàn)實生活中眾多社會成員具有不同的偏好，而公共政策又有多種備選方案，“阿羅不可能定理”從經(jīng)濟學(xué)的角度證明，一種既能保證效率，又能同時兼顧全體社會成員偏好的公共政策方案是根本不存在的。針對這種政策方案的選擇困境，經(jīng)濟學(xué)家阿瑪?shù)賮?middot;森提出，如果社會成員在政策備選方案中，都同意其中的一個政策方案并不是最優(yōu)方案，退而求其次找尋一個平衡點，在種種不理想中選擇和接受次好的政策方案，往往能順利解決上述難題。

盡管從學(xué)理上可以通過次優(yōu)選擇解決“好經(jīng)被念歪”的困境，但現(xiàn)實中公共政策還面臨著一定的運行難度。其一，既然公眾政策無法在整體上完全按照最優(yōu)方案進行，那么個別政策就可能會在一定程度上損害相對弱勢一方的利益，從而可能引發(fā)一定的政策風險。同時，社會沖突不僅與不同群體所追求的具體利益有關(guān)，同時也與他們在爭端中對風險的解讀有關(guān)。沖突之所以有時會變得激烈，不僅在于當事方實際利益的價值，也在于其得與失在心理上的意義。其二，配套政策不足也會導(dǎo)致有些原有政策利好性降低。配套政策是原有政策的增補，并對其起到支持與保障的作用。缺乏相關(guān)配套政策或者配套不到位，往往會影響原有政策的執(zhí)行效果。

公共政策風險來源的核心問題

公共政策風險來源的核心問題具有其內(nèi)在特殊性。

公共政策的復(fù)雜性。公共政策本身具有目標多重性以及與社會經(jīng)濟環(huán)境高度關(guān)聯(lián)等特征。政策的制定或執(zhí)行有時會引發(fā)其他領(lǐng)域的某些風險從隱性逐漸演化為現(xiàn)實的沖突，在解決某一群體訴求的同時也可能會給其他相關(guān)的個別群體帶來問題。此外，某些政策效應(yīng)顯現(xiàn)或需較長的時間，潛在沖突也可能隨政策運行到一定程度才會引發(fā)，即政策風險釋放存有一定的時滯效應(yīng)。

公共政策目標群體的多元化。公共政策涉及目標群體錯綜復(fù)雜，其中既包含直接聯(lián)系的、顯性相關(guān)者，也涵蓋間接聯(lián)系的、隱性的利益群體，兩者的界限往往十分模糊，實踐中很難精準辨識。由于政府、專家和民眾在風險承擔以及信息掌握方面不對稱，較難確切掌握復(fù)雜利益群體之間的風險感知差異以及利益感知分歧，因此，全社會對公共政策風險的判斷難以形成最大公約數(shù)，較難得到一個大家都滿意的政策結(jié)果。

公共政策制定、執(zhí)行及評估的程序與技術(shù)仍有欠缺。雖然公眾參與已成為法定程序，但在實踐中，公眾參與仍有很大的提升空間，一定程度上仍存在著公共政策參與式評估不足的問題。此外，具體公共政策分析和評估的科學(xué)化程度亦有待提高，有時會很難因地制宜地運用科學(xué)的技術(shù)分析方法、知識和技能剖析社會發(fā)展中的“真問題”。

完善公共政策風險治理的路徑

完善我國公共政策風險治理，把握好公共政策的出發(fā)點和落腳點，可從以下四方面著手。

聚焦公共政策真問題。公共政策目標不在于“高”而在于“實”，清晰界定公共政策問題，腳踏實地、因地制宜地進行調(diào)查研究是提升政策科學(xué)化水平的重要前提。在厘清經(jīng)濟社會真實發(fā)展情況與矛盾焦點的基礎(chǔ)上，應(yīng)結(jié)合地方特色劃定政策問題邊界，實現(xiàn)政策問題和風險治理工具的聯(lián)動機制，將政策風險化解納入到有意識、有計劃的政策問題分析活動中。解決突出問題，重點考慮不同群體對于特定政策問題的隱性風險感知；注重分類指導(dǎo)，切忌以簡單推斷因果關(guān)系、“整齊劃一”的方式解決所有政策問題。

繼續(xù)重視以人為本的公共政策風險治理工作。成功并被社會廣泛接受的公共政策不可能一蹴而就，凡是涉及公共利益的重大事項，不僅要站在政府部門、行業(yè)專家等的角度進行技術(shù)風險評估，更要立足社會的視角，重點考慮不同群體對于特定決策風險的隱性感知。政府部門可以通過擴大參與協(xié)商空間，逐步將多種社會主體納入政策風險治理體系中。逐步形成協(xié)商對話、多向溝通、信息透明的風險防范與矛盾化解新格局。

重視公共政策配套措施的健全和完善。在政策設(shè)計之初，應(yīng)充分認識公共政策的關(guān)聯(lián)特征，權(quán)衡利弊、統(tǒng)籌兼顧，通過多方協(xié)商與論證，建立“一攬子”配套政策保障政策平穩(wěn)運行。

建立動態(tài)的公共政策風險評估和政策調(diào)整機制。建立一種動態(tài)的全周期的公共政策風險分析與評估機制，取代單純的前置風險評估，可以在很大程度上緩解政策風險釋放的時滯效應(yīng)。此外，在我國現(xiàn)階段的公共政策過程中，對執(zhí)行階段重要性的認識還應(yīng)進一步加強，因為這一階段往往是造成“好經(jīng)被念歪”的重要階段。這進一步要求政策風險評估工作不可一蹴而就，應(yīng)堅持以“政策學(xué)習(xí)”為導(dǎo)向，在政策運行過程中引入多階段的參與式評估以及第三方評估，實時反饋調(diào)整。在風險預(yù)警的同時減少政策“執(zhí)行偏差”，進而從源頭上避免公共政策類群體性事件的發(fā)生。

通過以上幾個方面的努力，可切實完善公共政策風險治理，保障政策出發(fā)點和落腳點的統(tǒng)一，防止“好經(jīng)被念歪”，從而使公共政策能夠“行穩(wěn)致遠”。