在我國(guó)，公共政策是牽系改革、發(fā)展和穩(wěn)定的重要問(wèn)題。但在實(shí)踐中，有些公共政策卻并未實(shí)現(xiàn)其預(yù)定的目標(biāo)，出現(xiàn)了一定程度上的偏離。因此，如何解析公共政策過(guò)程中存在的這種“好經(jīng)被念歪”的現(xiàn)象，識(shí)別公共政策風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源的核心問(wèn)題并切實(shí)加強(qiáng)公共政策過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)治理工作，就成為各方高度關(guān)注的重要話題。

公共政策的運(yùn)行困境

當(dāng)代中國(guó)的發(fā)展與改革是在體制轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的“共時(shí)態(tài)并行”中進(jìn)行的，社會(huì)發(fā)展不平衡、貧富分化日益嚴(yán)重和社會(huì)矛盾與問(wèn)題疊加等多重因素交織。與此同時(shí)，現(xiàn)實(shí)生活中眾多社會(huì)成員具有不同的偏好，而公共政策又有多種備選方案，“阿羅不可能定理”從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度證明，一種既能保證效率，又能同時(shí)兼顧全體社會(huì)成員偏好的公共政策方案是根本不存在的。針對(duì)這種政策方案的選擇困境，經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑪?shù)賮?middot;森提出，如果社會(huì)成員在政策備選方案中，都同意其中的一個(gè)政策方案并不是最優(yōu)方案，退而求其次找尋一個(gè)平衡點(diǎn)，在種種不理想中選擇和接受次好的政策方案，往往能順利解決上述難題。

盡管從學(xué)理上可以通過(guò)次優(yōu)選擇解決“好經(jīng)被念歪”的困境，但現(xiàn)實(shí)中公共政策還面臨著一定的運(yùn)行難度。其一，既然公眾政策無(wú)法在整體上完全按照最優(yōu)方案進(jìn)行，那么個(gè)別政策就可能會(huì)在一定程度上損害相對(duì)弱勢(shì)一方的利益，從而可能引發(fā)一定的政策風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，社會(huì)沖突不僅與不同群體所追求的具體利益有關(guān)，同時(shí)也與他們?cè)跔?zhēng)端中對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的解讀有關(guān)。沖突之所以有時(shí)會(huì)變得激烈，不僅在于當(dāng)事方實(shí)際利益的價(jià)值，也在于其得與失在心理上的意義。其二，配套政策不足也會(huì)導(dǎo)致有些原有政策利好性降低。配套政策是原有政策的增補(bǔ)，并對(duì)其起到支持與保障的作用。缺乏相關(guān)配套政策或者配套不到位，往往會(huì)影響原有政策的執(zhí)行效果。

公共政策風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源的核心問(wèn)題

公共政策風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源的核心問(wèn)題具有其內(nèi)在特殊性。

公共政策的復(fù)雜性。公共政策本身具有目標(biāo)多重性以及與社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境高度關(guān)聯(lián)等特征。政策的制定或執(zhí)行有時(shí)會(huì)引發(fā)其他領(lǐng)域的某些風(fēng)險(xiǎn)從隱性逐漸演化為現(xiàn)實(shí)的沖突，在解決某一群體訴求的同時(shí)也可能會(huì)給其他相關(guān)的個(gè)別群體帶來(lái)問(wèn)題。此外，某些政策效應(yīng)顯現(xiàn)或需較長(zhǎng)的時(shí)間，潛在沖突也可能隨政策運(yùn)行到一定程度才會(huì)引發(fā)，即政策風(fēng)險(xiǎn)釋放存有一定的時(shí)滯效應(yīng)。

公共政策目標(biāo)群體的多元化。公共政策涉及目標(biāo)群體錯(cuò)綜復(fù)雜，其中既包含直接聯(lián)系的、顯性相關(guān)者，也涵蓋間接聯(lián)系的、隱性的利益群體，兩者的界限往往十分模糊，實(shí)踐中很難精準(zhǔn)辨識(shí)。由于政府、專家和民眾在風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)以及信息掌握方面不對(duì)稱，較難確切掌握復(fù)雜利益群體之間的風(fēng)險(xiǎn)感知差異以及利益感知分歧，因此，全社會(huì)對(duì)公共政策風(fēng)險(xiǎn)的判斷難以形成最大公約數(shù)，較難得到一個(gè)大家都滿意的政策結(jié)果。

公共政策制定、執(zhí)行及評(píng)估的程序與技術(shù)仍有欠缺。雖然公眾參與已成為法定程序，但在實(shí)踐中，公眾參與仍有很大的提升空間，一定程度上仍存在著公共政策參與式評(píng)估不足的問(wèn)題。此外，具體公共政策分析和評(píng)估的科學(xué)化程度亦有待提高，有時(shí)會(huì)很難因地制宜地運(yùn)用科學(xué)的技術(shù)分析方法、知識(shí)和技能剖析社會(huì)發(fā)展中的“真問(wèn)題”。

完善公共政策風(fēng)險(xiǎn)治理的路徑

完善我國(guó)公共政策風(fēng)險(xiǎn)治理，把握好公共政策的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，可從以下四方面著手。

聚焦公共政策真問(wèn)題。公共政策目標(biāo)不在于“高”而在于“實(shí)”，清晰界定公共政策問(wèn)題，腳踏實(shí)地、因地制宜地進(jìn)行調(diào)查研究是提升政策科學(xué)化水平的重要前提。在厘清經(jīng)濟(jì)社會(huì)真實(shí)發(fā)展情況與矛盾焦點(diǎn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)結(jié)合地方特色劃定政策問(wèn)題邊界，實(shí)現(xiàn)政策問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)治理工具的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，將政策風(fēng)險(xiǎn)化解納入到有意識(shí)、有計(jì)劃的政策問(wèn)題分析活動(dòng)中。解決突出問(wèn)題，重點(diǎn)考慮不同群體對(duì)于特定政策問(wèn)題的隱性風(fēng)險(xiǎn)感知；注重分類指導(dǎo)，切忌以簡(jiǎn)單推斷因果關(guān)系、“整齊劃一”的方式解決所有政策問(wèn)題。

繼續(xù)重視以人為本的公共政策風(fēng)險(xiǎn)治理工作。成功并被社會(huì)廣泛接受的公共政策不可能一蹴而就，凡是涉及公共利益的重大事項(xiàng)，不僅要站在政府部門、行業(yè)專家等的角度進(jìn)行技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，更要立足社會(huì)的視角，重點(diǎn)考慮不同群體對(duì)于特定決策風(fēng)險(xiǎn)的隱性感知。政府部門可以通過(guò)擴(kuò)大參與協(xié)商空間，逐步將多種社會(huì)主體納入政策風(fēng)險(xiǎn)治理體系中。逐步形成協(xié)商對(duì)話、多向溝通、信息透明的風(fēng)險(xiǎn)防范與矛盾化解新格局。

重視公共政策配套措施的健全和完善。在政策設(shè)計(jì)之初，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)公共政策的關(guān)聯(lián)特征，權(quán)衡利弊、統(tǒng)籌兼顧，通過(guò)多方協(xié)商與論證，建立“一攬子”配套政策保障政策平穩(wěn)運(yùn)行。

建立動(dòng)態(tài)的公共政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和政策調(diào)整機(jī)制。建立一種動(dòng)態(tài)的全周期的公共政策風(fēng)險(xiǎn)分析與評(píng)估機(jī)制，取代單純的前置風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，可以在很大程度上緩解政策風(fēng)險(xiǎn)釋放的時(shí)滯效應(yīng)。此外，在我國(guó)現(xiàn)階段的公共政策過(guò)程中，對(duì)執(zhí)行階段重要性的認(rèn)識(shí)還應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)，因?yàn)檫@一階段往往是造成“好經(jīng)被念歪”的重要階段。這進(jìn)一步要求政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作不可一蹴而就，應(yīng)堅(jiān)持以“政策學(xué)習(xí)”為導(dǎo)向，在政策運(yùn)行過(guò)程中引入多階段的參與式評(píng)估以及第三方評(píng)估，實(shí)時(shí)反饋調(diào)整。在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的同時(shí)減少政策“執(zhí)行偏差”，進(jìn)而從源頭上避免公共政策類群體性事件的發(fā)生。

通過(guò)以上幾個(gè)方面的努力，可切實(shí)完善公共政策風(fēng)險(xiǎn)治理，保障政策出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)的統(tǒng)一，防止“好經(jīng)被念歪”，從而使公共政策能夠“行穩(wěn)致遠(yuǎn)”。