在風(fēng)險(xiǎn)社會中，風(fēng)險(xiǎn)是因，危機(jī)是果，突發(fā)事件將風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)之間潛在的因果關(guān)系顯性化。針對突發(fā)事件的應(yīng)急管理雖然可以迅速控制事態(tài)，減少人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失和社會失序，但并不能從根本上減少風(fēng)險(xiǎn)。因此，如果僅滿足于應(yīng)急管理，就必然形成一個悖論：應(yīng)急管理短期越有效，長期就會越無效。這是因?yàn)椋瑧?yīng)急管理的短期有效可能導(dǎo)致“自滿效應(yīng)”，使得問題的解決止于就事論事，反而削弱了源頭治理的動力。要破解這一悖論，就必須從源頭上進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)治理。中國當(dāng)前面臨的社會風(fēng)險(xiǎn)總體上可以分為兩類：一是現(xiàn)代性的風(fēng)險(xiǎn)，主要體現(xiàn)為科技進(jìn)步和制度創(chuàng)新所帶來的新興風(fēng)險(xiǎn)；二是現(xiàn)代化的風(fēng)險(xiǎn)，主要體現(xiàn)為結(jié)構(gòu)不完善所帶來的結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。這里主要討論后一種風(fēng)險(xiǎn)以及由此產(chǎn)生的應(yīng)急悖論?；谥苎拥目紤]，中國的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型可以從四個維度來理解。

第一個維度是政治維度，主要是治理結(jié)構(gòu)，具體又可以有黨政關(guān)系、政企關(guān)系、政社關(guān)系、府際關(guān)系、部門關(guān)系等多個子維度。從黨政關(guān)系來看，如果權(quán)責(zé)錯配，“有決策權(quán)的不用負(fù)責(zé)，需要負(fù)責(zé)的沒有決策權(quán)”，就可能問責(zé)失準(zhǔn)；如果連人的責(zé)任都不能厘清，源頭治理也就無從談起。從政企關(guān)系來看，如果政府對企業(yè)的安全監(jiān)管不到位，主動或被動弱化監(jiān)管，就會造成安全隱患。2003年的重慶開縣井噴和2015年天津?yàn)I海新區(qū)的爆炸事故都是此例。

政社關(guān)系也是如此，事業(yè)單位、社會組織和社區(qū)是社會治理的基本單元，也是維護(hù)社會秩序的基層單位，如果政社關(guān)系錯配，不僅會形成安全隱患，甚至?xí)せ堋Ｕ珀P(guān)系的錯配通常有兩個極端：一是政府不能及時通過社會治理的基本單元來識別風(fēng)險(xiǎn)和及時預(yù)警。例如，2003年“非典”初期，由于許多醫(yī)院并不隸屬于政府衛(wèi)生系統(tǒng)，疫情信息無法準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)，導(dǎo)致無法對疫情形成科學(xué)判斷，也就不可能及時預(yù)警。二是政府超出社會治理基層單位的能力來施加要求。例如，在社會矛盾的化解中，如果不問矛盾原因而一味強(qiáng)調(diào)將矛盾化解在基層，就有可能將“維穩(wěn)”變成“穩(wěn)控”，導(dǎo)致基層“維穩(wěn)”異化。在府際關(guān)系中，核心是中央與地方關(guān)系，如果中央不能激勵地方重視風(fēng)險(xiǎn)減緩，地方往往就會在災(zāi)后坐等中央救援，“防患于未然”就難以實(shí)現(xiàn)。2003年“非典”之后，我們雖然通過分級響應(yīng)和屬地管理為主的兩大原則強(qiáng)化了地方政府在應(yīng)急管理中的責(zé)任，但由于政績考核的標(biāo)準(zhǔn)仍然沒有根本轉(zhuǎn)變，地方政府仍然缺乏投資于防災(zāi)減災(zāi)的動力。從部門關(guān)系來看，最常見的是“九龍治水”，多發(fā)生于食品安全監(jiān)管和環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管領(lǐng)域，部門之間如果權(quán)責(zé)不清，相互推諉，甚至互相爭利，也會形成監(jiān)管盲區(qū)，造成安全隱患。2004年阜陽劣質(zhì)奶粉事件和2008年的三鹿劣質(zhì)奶粉事件都是此例。

對于政治維度的治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，我們通常用“條塊結(jié)合”來表述當(dāng)前階段的總體特征。這是典型的從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場計(jì)劃過渡的產(chǎn)物。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代，依靠的是行業(yè)監(jiān)管；在市場經(jīng)濟(jì)時代，強(qiáng)調(diào)的是屬地監(jiān)管。在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡的過程中，傳統(tǒng)的行業(yè)監(jiān)管弱化，而屬地監(jiān)管尚不健全，導(dǎo)致“條”也管不好、“塊”也管不好，使得治理結(jié)構(gòu)的不確定性加大。在工業(yè)生產(chǎn)、食品安全、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，我們有很多這樣的教訓(xùn)，雖然屬地監(jiān)管得到了發(fā)展，但“條塊結(jié)合”所致的監(jiān)管漏洞仍然時有發(fā)生。與此同時，也并非所有的風(fēng)險(xiǎn)都適合屬地監(jiān)管，例如金融風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等，在政績考核方式?jīng)]有根本轉(zhuǎn)變的情況下，屬地監(jiān)管很容易受到地方政府部門的干擾，使監(jiān)管的力度大打折扣。

第二個維度是經(jīng)濟(jì)維度，核心是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。我們當(dāng)前面臨的嚴(yán)重的生態(tài)與環(huán)境問題都與中國當(dāng)前的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)直接相關(guān)。改革開放以來，GDP至上的政績觀在很長一段時間占據(jù)主導(dǎo)地位，能夠顯著提升GDP的重化工業(yè)得到優(yōu)先發(fā)展，且多沿大江大河布局，一旦發(fā)生泄漏，就會造成嚴(yán)重的環(huán)境損害和生態(tài)災(zāi)難。2005年的吉林石化爆炸就是此例，導(dǎo)致松花江流域嚴(yán)重污染，不但造成哈爾濱全市停水，還因污染擴(kuò)散至俄羅斯而引發(fā)國際糾紛。工業(yè)結(jié)構(gòu)的不合理還成為社會不穩(wěn)定的隱患。愈演愈烈的霧霾也是此例，如果產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得不到切實(shí)調(diào)整，通過應(yīng)急管理來治理霧霾只能是治標(biāo)不治本，“APEC藍(lán)”“閱兵藍(lán)”就只能是曇花一現(xiàn)。近些年來，由于公眾環(huán)境權(quán)利意識的增強(qiáng)，因重化工業(yè)布局不合理而引發(fā)的“鄰避運(yùn)動”時有發(fā)生，廈門PX事件、什邡鉬銅礦事件、啟東王子紙業(yè)污水排海工程事件都是此例。