【事件介紹】

農(nóng)村留守兒童保護：家庭政府應(yīng)如何擔(dān)責(zé)盡責(zé)

國務(wù)院2月14日公布《關(guān)于加強農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作的意見》（以下簡稱《意見》），提出加強農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作、維護未成年人合法權(quán)益，是各級政府的重要職責(zé)，也是家庭和全社會的共同責(zé)任。專家指出，《意見》的出臺明確了農(nóng)村留守兒童保護方面家庭的主體責(zé)任和政府的主導(dǎo)責(zé)任，并對解決留守兒童相關(guān)問題的各方責(zé)任進行了劃分和規(guī)范，意味著國家對農(nóng)村留守兒童生存、健康、發(fā)展權(quán)利的捍衛(wèi)。

首次專門為農(nóng)村留守兒童出臺文件

專家：政府部門明確自身應(yīng)起到主導(dǎo)作用

中國青年政治學(xué)院少年兒童研究院院長童小軍表示，這是中央第一次專門為農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護問題出臺文件。這是政府部門明確自身在保護留守兒童方面應(yīng)起到主導(dǎo)作用。

這份由國務(wù)院2月4日印發(fā)的國發(fā)〔2016〕13號文件指出，加強農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作、維護未成年人合法權(quán)益，是各級政府的重要職責(zé)，也是家庭和全社會的共同責(zé)任。各地區(qū)、各有關(guān)部門要充分認識加強農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作的重要性和緊迫性，增強責(zé)任感和使命感，加大工作力度，采取有效措施，確保農(nóng)村留守兒童得到妥善監(jiān)護照料和更好關(guān)愛保護。

《意見》明確，堅持“家庭盡責(zé)、政府主導(dǎo)、全面關(guān)愛、標本兼治”的基本原則，完善農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系，建立健全農(nóng)村留守兒童救助保護機制。

北京圣運律師事務(wù)所主任王優(yōu)銀指出，《意見》屬行政法規(guī)，是有關(guān)部門行使行政權(quán)力、履行行政職責(zé)的規(guī)范性文件，意味著國家對農(nóng)村留守兒童生存、健康、發(fā)展權(quán)利的捍衛(wèi)。“《意見》特別肯定了農(nóng)民工對于我國國家發(fā)展所做出的貢獻。

留守兒童的家庭監(jiān)護主體責(zé)任被明確

律師：不履行監(jiān)護職責(zé)的監(jiān)督和追責(zé)存難點

《意見》指出要強化家庭監(jiān)護主體責(zé)任。外出務(wù)工人員要盡量攜帶未成年子女共同生活或父母一方留家照料，暫不具備條件的應(yīng)當(dāng)委托有監(jiān)護能力的親屬或其他成年人代為監(jiān)護，不得讓不滿十六周歲的兒童脫離監(jiān)護單獨居住生活。外出務(wù)工人員要與留守未成年子女常聯(lián)系、多見面，及時了解掌握他們的生活、學(xué)習(xí)和心理狀況，給予更多親情關(guān)愛。父母或受委托監(jiān)護人不履行監(jiān)護職責(zé)的，村（居）民委員會、公安機關(guān)和有關(guān)部門要及時予以勸誡、制止；情節(jié)嚴重或造成嚴重后果的，公安等有關(guān)機關(guān)要依法追究其責(zé)任。

王優(yōu)銀指出，《意見》是在中國社會結(jié)構(gòu)變遷的背景下力圖對兒童進行保護的產(chǎn)物，意味著構(gòu)建了農(nóng)村留守兒童國家監(jiān)護體系。這說明基于社會連帶責(zé)任思想之社會本位立法，不容單純以家務(wù)私事視之，以公權(quán)力干涉乃勢所必然。不過王優(yōu)銀也擔(dān)心，對留守兒童父母外出時間的認定問題尚無統(tǒng)一標準，學(xué)校、幼兒園等報告主體與執(zhí)法人員、監(jiān)護人對農(nóng)村留守兒童的認定或產(chǎn)生出入。此外，家庭是一個私密性空間，我國重倫理、重親情的文化傳統(tǒng)、“打罵管教”的教育觀念以及基層監(jiān)督者的法律意識及執(zhí)法能力等，都將影響對監(jiān)護人監(jiān)護不力的追責(zé)效果。

解決留守兒童相關(guān)問題的各方責(zé)任有了劃分和規(guī)范

專家：建議在基層設(shè)專門工作人員負責(zé)

在完善農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系方面，《意見》在明確強化家庭監(jiān)護主體責(zé)任的同時，指出要落實縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和村（居）民委員會職責(zé)、加大教育部門和學(xué)校關(guān)愛保護力度、推動社會力量積極參與。在建立健全農(nóng)村留守兒童救助保護機制方面，《意見》建立強制報告機制、完善應(yīng)急處置機制、健全評估幫扶機制及強化監(jiān)護干預(yù)機制。上述工作，涉及到民政、教育、公安等相關(guān)部門，以及學(xué)校、幼兒園、醫(yī)療機構(gòu)、村（居）民委員會、社會工作服務(wù)機構(gòu)、救助管理機構(gòu)、福利機構(gòu)等。

“《意見》的一個重大意義，是明確了農(nóng)村留守兒童保護方面，家庭屬于主體責(zé)任，而政府則屬于主導(dǎo)責(zé)任，并對解決留守兒童相關(guān)問題的各方責(zé)任都進行了一定劃分和規(guī)范。”童小軍如是說。

在明確各方責(zé)任的同時，《意見》也提到要強化激勵問責(zé)。各地要建立和完善工作考核和責(zé)任追究機制，對認真履責(zé)、工作落實到位、成效明顯的，要按照國家有關(guān)規(guī)定予以表揚和獎勵；對工作不力、措施不實、造成嚴重后果的，要追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和人員責(zé)任。對貢獻突出的社會組織和個人，要適當(dāng)給予獎勵。

童小軍指出，無論是監(jiān)督、問責(zé)還是鼓勵、倡導(dǎo)，無論具體是哪個部門牽頭，落到鄉(xiāng)村，都需要有具體的人來負責(zé)操作。她建議在基層要設(shè)立專門的工作人員。

中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院院長葉敬忠建議效仿“大學(xué)生村官體系”，在村莊配置專門的人員負責(zé)留守兒童工作，或者是設(shè)置社工工作站。

各地要大力推進農(nóng)民工市民化，為其監(jiān)護照料子女創(chuàng)造更好條件

專家：要解決農(nóng)民工帶子女進城的經(jīng)濟壓力和上學(xué)難

《意見》規(guī)定，外出務(wù)工人員要盡量攜帶未成年子女共同生活。各地要大力推進農(nóng)民工市民化，為其監(jiān)護照料未成年子女創(chuàng)造更好條件。符合落戶條件的要有序推進其本人及家屬落戶。

葉敬忠指出，將孩子帶到城市，農(nóng)民工家庭首先面臨的是由此導(dǎo)致的經(jīng)濟壓力。《意見》提出了符合住房保障條件的農(nóng)民工，要納入保障范圍，通過實物配租公共租賃住房或發(fā)放租賃補貼等方式，滿足其家庭的基本居住需求。不符合上述條件的，要在生活居住、日間照料、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面提供幫助。

在之前的調(diào)研中，葉敬忠發(fā)現(xiàn)，從留守兒童轉(zhuǎn)為流動兒童后，孩子們?nèi)悦媾R一些問題。比如有些地方對農(nóng)民工子女上學(xué)有“歧視”政策。“希望《意見》出臺后，各地能夠給予農(nóng)民工子女更多的理解和支持。”

為從源頭上減少兒童留守，《意見》提出引導(dǎo)扶持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)。各地要大力發(fā)展縣域經(jīng)濟，落實國務(wù)院關(guān)于支持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)的一系列政策措施。中西部地區(qū)要充分發(fā)揮比較優(yōu)勢，積極承接?xùn)|部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，加快發(fā)展地方優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，加強基本公共服務(wù)，制定和落實財政、金融等優(yōu)惠扶持政策，落實定向減稅和普遍性降費政策，為農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)提供便利條件。

通過政府購買服務(wù)等方式支持社會力量開展留守兒童服務(wù)

公益人士：可由成熟公益組織梳理可行的操作方法

《意見》提出要推動社會力量積極參與農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務(wù)。加快孵化培育社會工作專業(yè)服務(wù)機構(gòu)、公益慈善類社會組織、志愿服務(wù)組織，民政等部門要通過政府購買服務(wù)等方式支持其深入城鄉(xiāng)社區(qū)、學(xué)校和家庭，開展農(nóng)村留守兒童監(jiān)護指導(dǎo)、心理疏導(dǎo)、行為矯治、社會融入和家庭關(guān)系調(diào)適等專業(yè)服務(wù)。充分發(fā)揮市場機制作用，支持社會組織、愛心企業(yè)依托學(xué)校、社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施舉辦農(nóng)村留守兒童托管服務(wù)機構(gòu)，財稅部門要依法落實稅費減免優(yōu)惠政策。

“很高興看到國務(wù)院文件就支持社會組織開展留守兒童相關(guān)服務(wù)方面做出了明確規(guī)定。”長期關(guān)注農(nóng)村發(fā)展問題的貴州和立社會發(fā)展研究所執(zhí)行理事黃曉愈如是說。

然而，公益組織的孵化、培育等基礎(chǔ)工作需要一段不短的時間來進行。黃曉愈建議，由各地方已經(jīng)有相對成熟運營經(jīng)驗的公益組織成立類似工作團隊或委員會，負責(zé)就城市農(nóng)民工市民化問題、外出農(nóng)民工返鄉(xiāng)問題、留守兒童問題等進行調(diào)研與意見的征集，然后梳理出當(dāng)?shù)乜尚?、可持續(xù)的操作方法。在經(jīng)過當(dāng)?shù)卣恼J可后，再進行新的公益組織孵化工作以及原有組織的能力建設(shè)工作，并根據(jù)《意見》開始實施相關(guān)的幫扶工作。