高培勇：“十三五”期間財(cái)政政策必須是擴(kuò)張性的

經(jīng)濟(jì)減速是一個(gè)中長(zhǎng)期的過程，而不是短期的。如果把經(jīng)濟(jì)減速作為討論財(cái)政形勢(shì)的一個(gè)重要背景，可以發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)減速和財(cái)政形勢(shì)之間有著重要關(guān)系，主要通過六個(gè)方面因素來傳遞：第一是財(cái)政收入，第二是財(cái)政支出，第三是財(cái)政政策，第四是預(yù)算管理，第五是財(cái)政體制，第六是財(cái)稅改革。經(jīng)濟(jì)減速對(duì)于這六個(gè)方面的因素都有影響，而且是一些趨勢(shì)性變化。

第一個(gè)趨勢(shì)性變化是財(cái)政收入下滑。2011年財(cái)政收入增速是24.8%，到了2015年下滑到8.4%。這個(gè)8.4%還是一個(gè)對(duì)外公布的數(shù)字。對(duì)8.4%可以做兩個(gè)減法：一個(gè)減法是同口徑調(diào)整。2014年開始，把原來屬于政府性基金項(xiàng)目的五項(xiàng)基金調(diào)入到一般公共預(yù)算當(dāng)中，同口徑要把這個(gè)因素扣除掉，就只有5.9%；第二個(gè)減法是扣除特殊性增收因素。所以說，即便是5.9%增速還是采取各種特殊性增收措施后換來的。2014年、2015年連續(xù)兩年沒有完成預(yù)算任務(wù)。

為什么出現(xiàn)這樣的情況？顯然是稅收增速與GDP增速的差異造成的，稅收增速勝于GDP變化，這是由中國(guó)的稅收結(jié)構(gòu)造成的。中國(guó)的間接稅比重高，它和價(jià)格關(guān)聯(lián)度甚于其他國(guó)家，特別是PPI長(zhǎng)期處于低迷的狀態(tài)下以增值稅為代表的稅收收入增幅劇烈下降。

第二個(gè)趨勢(shì)性變化是財(cái)政支出呈剛性增長(zhǎng)。隨著經(jīng)濟(jì)減速，收入下滑支出也應(yīng)跟著下滑。但不然，2014年財(cái)政支出增速8.3%，高于GDP；2015年經(jīng)濟(jì)異常困難，財(cái)政支出的增速達(dá)到15.8%。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)越下行，財(cái)政收支越困難，越需要拿錢買平安、買改革、買增長(zhǎng)、買各種各樣的東西，所以中長(zhǎng)期角度來看支出壓力非常大。

第三個(gè)趨勢(shì)變化是預(yù)算管理。預(yù)算管理當(dāng)中最值得注意的事項(xiàng)是每年大量超收。從2014年我們的超收已經(jīng)變成短收，如果對(duì)于預(yù)算指標(biāo)的設(shè)計(jì)理念不做大調(diào)整，這種短收很可能成為一種新常態(tài)。2015年剔除各種特殊因素，我們的短收是1.4%。超收占中央和地方收入的比重呈現(xiàn)了戲劇性變化。2013年以前，超收收入占中央財(cái)政的比重、超收收入占地方財(cái)政的比重都在正向空間循環(huán)，但是近兩年已經(jīng)到了下方。這是非常大的變化。我們的預(yù)算管理面對(duì)的難題是如何應(yīng)對(duì)短收，如何彌補(bǔ)財(cái)政收支缺口。

在這種背景下更戲劇性的變化出現(xiàn)了，非一般公共預(yù)算收入意義凸顯。2015年1月1日前，我們談?lì)A(yù)算都是談一般公共預(yù)算的管理，去年新《預(yù)算法》實(shí)施，它的預(yù)算概念包括一般公共預(yù)算、政府基金預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算四個(gè)預(yù)算在內(nèi)的所有的政府收支預(yù)算，所以我們的預(yù)算就可以分為一般公共預(yù)算和其他三種非一般公共預(yù)算。隨著經(jīng)濟(jì)減速，收支矛盾的加劇，2013年開始，一般公共預(yù)算占全部政府收入的比重開始低于60%了，而原來是在60%以上。這逼迫我們更重視非一般公共預(yù)算的管理，要從非一般公共預(yù)算不斷地調(diào)入新財(cái)源去補(bǔ)充?？趶降恼{(diào)整就意味著，把原來屬于政府性激勵(lì)預(yù)算的五支基金劃為一般公共預(yù)算的管理，這說明這方面的突出變化。

第四個(gè)變化是財(cái)政政策呈周期性擴(kuò)張。我們對(duì)財(cái)政管理歷來比較謹(jǐn)慎，過去財(cái)政政策是擴(kuò)張還是緊縮一般都是一年一議，但是現(xiàn)在按照周期議定?？梢灾v，“十三五”期間中國(guó)的財(cái)政政策必須是擴(kuò)張性的。這種背景下，財(cái)政政策的擴(kuò)張力度在急劇加大。2016年財(cái)政赤字占GDP的比重肯定要有急劇上調(diào)，按照6.8%測(cè)算GDP，今年財(cái)政赤字突破2萬(wàn)億，占GDP比重將達(dá)到3%。這是一個(gè)新變化，這種變化下對(duì)全口徑財(cái)政赤字的關(guān)注度將加大。全口徑財(cái)政赤字就是四本預(yù)算放在一起來計(jì)算赤字究竟是多大，這是非常新的一種變化。

2015年財(cái)政預(yù)算的赤字規(guī)模16200億，四本預(yù)算合并一起之后是11131.9億。這是因?yàn)槠渌绢A(yù)算有盈余，所以在討論2015年財(cái)政赤字占GDP比重的時(shí)候，對(duì)外公布的數(shù)字是2.4%，實(shí)際上按這樣一種口徑測(cè)算的結(jié)果只有1.65%，因此對(duì)中國(guó)今后財(cái)政政策的走向恐怕要拓展視野。

第五個(gè)趨勢(shì)變化是財(cái)政體制將呈現(xiàn)分權(quán)化跡象。中央財(cái)政和地方財(cái)政關(guān)系很像家庭關(guān)系，父輩能夠大包大攬的時(shí)候不放權(quán)，當(dāng)他自身日子很困難的時(shí)候就有可能給地方政府放權(quán)，讓你自己找自己的路數(shù)解決問題。2015年開始，我國(guó)的財(cái)政體制出現(xiàn)了分權(quán)化的松動(dòng)跡象，比如一般性轉(zhuǎn)移支付的比重增大，允許地方政府發(fā)債。中央轉(zhuǎn)移支付將中央一般預(yù)算支出的比重，2011年開始不再是增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，當(dāng)轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)速度受擠壓的時(shí)候就會(huì)給地方政府一種松動(dòng)的跡象。

第六個(gè)趨勢(shì)變化是財(cái)稅改革可能獲得新的推動(dòng)力。中國(guó)歷史上重大的財(cái)稅體制改革發(fā)生的時(shí)間往往是財(cái)政困難或極度困難的時(shí)期。最近關(guān)于財(cái)稅體制改革各個(gè)方面的信息逐漸披露，比如預(yù)算改革。全部政府收支納入預(yù)算事業(yè)的時(shí)候，能夠體會(huì)到一般公共預(yù)算的收支出現(xiàn)了極大的困難，必須依靠統(tǒng)籌力度的加大來解決困難。在經(jīng)濟(jì)減速條件下，必須通過減輕企業(yè)稅負(fù)來擴(kuò)張經(jīng)濟(jì)。但間接稅的減少必須有直接稅的增加，還有中央和地方財(cái)政關(guān)系的改革，最近高層已經(jīng)傳遞出要更多地發(fā)揮地方積極性的信號(hào)。