高培勇：“十三五”期間財政政策必須是擴(kuò)張性的

經(jīng)濟(jì)減速是一個中長期的過程，而不是短期的。如果把經(jīng)濟(jì)減速作為討論財政形勢的一個重要背景，可以發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)減速和財政形勢之間有著重要關(guān)系，主要通過六個方面因素來傳遞：第一是財政收入，第二是財政支出，第三是財政政策，第四是預(yù)算管理，第五是財政體制，第六是財稅改革。經(jīng)濟(jì)減速對于這六個方面的因素都有影響，而且是一些趨勢性變化。

第一個趨勢性變化是財政收入下滑。2011年財政收入增速是24.8%，到了2015年下滑到8.4%。這個8.4%還是一個對外公布的數(shù)字。對8.4%可以做兩個減法：一個減法是同口徑調(diào)整。2014年開始，把原來屬于政府性基金項目的五項基金調(diào)入到一般公共預(yù)算當(dāng)中，同口徑要把這個因素扣除掉，就只有5.9%；第二個減法是扣除特殊性增收因素。所以說，即便是5.9%增速還是采取各種特殊性增收措施后換來的。2014年、2015年連續(xù)兩年沒有完成預(yù)算任務(wù)。

為什么出現(xiàn)這樣的情況？顯然是稅收增速與GDP增速的差異造成的，稅收增速勝于GDP變化，這是由中國的稅收結(jié)構(gòu)造成的。中國的間接稅比重高，它和價格關(guān)聯(lián)度甚于其他國家，特別是PPI長期處于低迷的狀態(tài)下以增值稅為代表的稅收收入增幅劇烈下降。

第二個趨勢性變化是財政支出呈剛性增長。隨著經(jīng)濟(jì)減速，收入下滑支出也應(yīng)跟著下滑。但不然，2014年財政支出增速8.3%，高于GDP；2015年經(jīng)濟(jì)異常困難，財政支出的增速達(dá)到15.8%。因為經(jīng)濟(jì)越下行，財政收支越困難，越需要拿錢買平安、買改革、買增長、買各種各樣的東西，所以中長期角度來看支出壓力非常大。

第三個趨勢變化是預(yù)算管理。預(yù)算管理當(dāng)中最值得注意的事項是每年大量超收。從2014年我們的超收已經(jīng)變成短收，如果對于預(yù)算指標(biāo)的設(shè)計理念不做大調(diào)整，這種短收很可能成為一種新常態(tài)。2015年剔除各種特殊因素，我們的短收是1.4%。超收占中央和地方收入的比重呈現(xiàn)了戲劇性變化。2013年以前，超收收入占中央財政的比重、超收收入占地方財政的比重都在正向空間循環(huán)，但是近兩年已經(jīng)到了下方。這是非常大的變化。我們的預(yù)算管理面對的難題是如何應(yīng)對短收，如何彌補(bǔ)財政收支缺口。

在這種背景下更戲劇性的變化出現(xiàn)了，非一般公共預(yù)算收入意義凸顯。2015年1月1日前，我們談預(yù)算都是談一般公共預(yù)算的管理，去年新《預(yù)算法》實施，它的預(yù)算概念包括一般公共預(yù)算、政府基金預(yù)算、社會保險預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算四個預(yù)算在內(nèi)的所有的政府收支預(yù)算，所以我們的預(yù)算就可以分為一般公共預(yù)算和其他三種非一般公共預(yù)算。隨著經(jīng)濟(jì)減速，收支矛盾的加劇，2013年開始，一般公共預(yù)算占全部政府收入的比重開始低于60%了，而原來是在60%以上。這逼迫我們更重視非一般公共預(yù)算的管理，要從非一般公共預(yù)算不斷地調(diào)入新財源去補(bǔ)充。口徑的調(diào)整就意味著，把原來屬于政府性激勵預(yù)算的五支基金劃為一般公共預(yù)算的管理，這說明這方面的突出變化。

第四個變化是財政政策呈周期性擴(kuò)張。我們對財政管理歷來比較謹(jǐn)慎，過去財政政策是擴(kuò)張還是緊縮一般都是一年一議，但是現(xiàn)在按照周期議定?？梢灾v，“十三五”期間中國的財政政策必須是擴(kuò)張性的。這種背景下，財政政策的擴(kuò)張力度在急劇加大。2016年財政赤字占GDP的比重肯定要有急劇上調(diào)，按照6.8%測算GDP，今年財政赤字突破2萬億，占GDP比重將達(dá)到3%。這是一個新變化，這種變化下對全口徑財政赤字的關(guān)注度將加大。全口徑財政赤字就是四本預(yù)算放在一起來計算赤字究竟是多大，這是非常新的一種變化。

2015年財政預(yù)算的赤字規(guī)模16200億，四本預(yù)算合并一起之后是11131.9億。這是因為其他三本預(yù)算有盈余，所以在討論2015年財政赤字占GDP比重的時候，對外公布的數(shù)字是2.4%，實際上按這樣一種口徑測算的結(jié)果只有1.65%，因此對中國今后財政政策的走向恐怕要拓展視野。

第五個趨勢變化是財政體制將呈現(xiàn)分權(quán)化跡象。中央財政和地方財政關(guān)系很像家庭關(guān)系，父輩能夠大包大攬的時候不放權(quán)，當(dāng)他自身日子很困難的時候就有可能給地方政府放權(quán)，讓你自己找自己的路數(shù)解決問題。2015年開始，我國的財政體制出現(xiàn)了分權(quán)化的松動跡象，比如一般性轉(zhuǎn)移支付的比重增大，允許地方政府發(fā)債。中央轉(zhuǎn)移支付將中央一般預(yù)算支出的比重，2011年開始不再是增長的態(tài)勢，當(dāng)轉(zhuǎn)移支付增長速度受擠壓的時候就會給地方政府一種松動的跡象。

第六個趨勢變化是財稅改革可能獲得新的推動力。中國歷史上重大的財稅體制改革發(fā)生的時間往往是財政困難或極度困難的時期。最近關(guān)于財稅體制改革各個方面的信息逐漸披露，比如預(yù)算改革。全部政府收支納入預(yù)算事業(yè)的時候，能夠體會到一般公共預(yù)算的收支出現(xiàn)了極大的困難，必須依靠統(tǒng)籌力度的加大來解決困難。在經(jīng)濟(jì)減速條件下，必須通過減輕企業(yè)稅負(fù)來擴(kuò)張經(jīng)濟(jì)。但間接稅的減少必須有直接稅的增加，還有中央和地方財政關(guān)系的改革，最近高層已經(jīng)傳遞出要更多地發(fā)揮地方積極性的信號。