高培勇：“十三五”期間財政政策必須是擴張性的

經(jīng)濟減速是一個中長期的過程，而不是短期的。如果把經(jīng)濟減速作為討論財政形勢的一個重要背景，可以發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟減速和財政形勢之間有著重要關系，主要通過六個方面因素來傳遞：第一是財政收入，第二是財政支出，第三是財政政策，第四是預算管理，第五是財政體制，第六是財稅改革。經(jīng)濟減速對于這六個方面的因素都有影響，而且是一些趨勢性變化。

第一個趨勢性變化是財政收入下滑。2011年財政收入增速是24.8%，到了2015年下滑到8.4%。這個8.4%還是一個對外公布的數(shù)字。對8.4%可以做兩個減法：一個減法是同口徑調整。2014年開始，把原來屬于政府性基金項目的五項基金調入到一般公共預算當中，同口徑要把這個因素扣除掉，就只有5.9%；第二個減法是扣除特殊性增收因素。所以說，即便是5.9%增速還是采取各種特殊性增收措施后換來的。2014年、2015年連續(xù)兩年沒有完成預算任務。

為什么出現(xiàn)這樣的情況？顯然是稅收增速與GDP增速的差異造成的，稅收增速勝于GDP變化，這是由中國的稅收結構造成的。中國的間接稅比重高，它和價格關聯(lián)度甚于其他國家，特別是PPI長期處于低迷的狀態(tài)下以增值稅為代表的稅收收入增幅劇烈下降。

第二個趨勢性變化是財政支出呈剛性增長。隨著經(jīng)濟減速，收入下滑支出也應跟著下滑。但不然，2014年財政支出增速8.3%，高于GDP；2015年經(jīng)濟異常困難，財政支出的增速達到15.8%。因為經(jīng)濟越下行，財政收支越困難，越需要拿錢買平安、買改革、買增長、買各種各樣的東西，所以中長期角度來看支出壓力非常大。

第三個趨勢變化是預算管理。預算管理當中最值得注意的事項是每年大量超收。從2014年我們的超收已經(jīng)變成短收，如果對于預算指標的設計理念不做大調整，這種短收很可能成為一種新常態(tài)。2015年剔除各種特殊因素，我們的短收是1.4%。超收占中央和地方收入的比重呈現(xiàn)了戲劇性變化。2013年以前，超收收入占中央財政的比重、超收收入占地方財政的比重都在正向空間循環(huán)，但是近兩年已經(jīng)到了下方。這是非常大的變化。我們的預算管理面對的難題是如何應對短收，如何彌補財政收支缺口。

在這種背景下更戲劇性的變化出現(xiàn)了，非一般公共預算收入意義凸顯。2015年1月1日前，我們談預算都是談一般公共預算的管理，去年新《預算法》實施，它的預算概念包括一般公共預算、政府基金預算、社會保險預算、國有資本經(jīng)營預算四個預算在內的所有的政府收支預算，所以我們的預算就可以分為一般公共預算和其他三種非一般公共預算。隨著經(jīng)濟減速，收支矛盾的加劇，2013年開始，一般公共預算占全部政府收入的比重開始低于60%了，而原來是在60%以上。這逼迫我們更重視非一般公共預算的管理，要從非一般公共預算不斷地調入新財源去補充?？趶降恼{整就意味著，把原來屬于政府性激勵預算的五支基金劃為一般公共預算的管理，這說明這方面的突出變化。

第四個變化是財政政策呈周期性擴張。我們對財政管理歷來比較謹慎，過去財政政策是擴張還是緊縮一般都是一年一議，但是現(xiàn)在按照周期議定?？梢灾v，“十三五”期間中國的財政政策必須是擴張性的。這種背景下，財政政策的擴張力度在急劇加大。2016年財政赤字占GDP的比重肯定要有急劇上調，按照6.8%測算GDP，今年財政赤字突破2萬億，占GDP比重將達到3%。這是一個新變化，這種變化下對全口徑財政赤字的關注度將加大。全口徑財政赤字就是四本預算放在一起來計算赤字究竟是多大，這是非常新的一種變化。

2015年財政預算的赤字規(guī)模16200億，四本預算合并一起之后是11131.9億。這是因為其他三本預算有盈余，所以在討論2015年財政赤字占GDP比重的時候，對外公布的數(shù)字是2.4%，實際上按這樣一種口徑測算的結果只有1.65%，因此對中國今后財政政策的走向恐怕要拓展視野。

第五個趨勢變化是財政體制將呈現(xiàn)分權化跡象。中央財政和地方財政關系很像家庭關系，父輩能夠大包大攬的時候不放權，當他自身日子很困難的時候就有可能給地方政府放權，讓你自己找自己的路數(shù)解決問題。2015年開始，我國的財政體制出現(xiàn)了分權化的松動跡象，比如一般性轉移支付的比重增大，允許地方政府發(fā)債。中央轉移支付將中央一般預算支出的比重，2011年開始不再是增長的態(tài)勢，當轉移支付增長速度受擠壓的時候就會給地方政府一種松動的跡象。

第六個趨勢變化是財稅改革可能獲得新的推動力。中國歷史上重大的財稅體制改革發(fā)生的時間往往是財政困難或極度困難的時期。最近關于財稅體制改革各個方面的信息逐漸披露，比如預算改革。全部政府收支納入預算事業(yè)的時候，能夠體會到一般公共預算的收支出現(xiàn)了極大的困難，必須依靠統(tǒng)籌力度的加大來解決困難。在經(jīng)濟減速條件下，必須通過減輕企業(yè)稅負來擴張經(jīng)濟。但間接稅的減少必須有直接稅的增加，還有中央和地方財政關系的改革，最近高層已經(jīng)傳遞出要更多地發(fā)揮地方積極性的信號。