中國養(yǎng)老政策變遷的進程與世界范圍內(nèi)的養(yǎng)老改革進程緊密聯(lián)系，同時又具有自身獨特的發(fā)展邏輯。因此，我們需要自覺地獲得一種本源性視角，清晰地把握中國養(yǎng)老政策模式，以便對中國語境下養(yǎng)老政策研究獲得一種理論自覺。在中國政府主導(dǎo)和推動的養(yǎng)老制度改革進程中，應(yīng)該說每一輪宏觀性政策調(diào)整都充分發(fā)揮了政府決策層的能動性。因此，要對中國養(yǎng)老制度發(fā)展的現(xiàn)代性路徑做出解答，先要對養(yǎng)老政策變遷中的國家角色定位予以準(zhǔn)確描述。

政策變遷中的國家角色

中華人民共和國成立后，在城鎮(zhèn)建立了一套以終身就業(yè)為基礎(chǔ)的、由單位直接提供養(yǎng)老保障的社會政策體系?！吨腥A人民共和國勞動保險條例》規(guī)定，中國建立不向職工征收繳費的綜合性勞動保障基金，全部繳費由企業(yè)或雇主承擔(dān)。這里，企業(yè)養(yǎng)老保障制度所體現(xiàn)的更多還是國家的責(zé)任。這是一種相對平均的普惠式的保障形式，國家?guī)缀鯁我恍缘靥峁┝松鐣＠?。這種退休養(yǎng)老制度被看成是社會主義制度優(yōu)越性的具體體現(xiàn)，其福利色彩非常濃厚。

但國家對單位體制之外的城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民提供的救濟和援助就相對有限。農(nóng)業(yè)合作化以后，針對一些無依無靠的老人，《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》首次形成中國農(nóng)村“五保”制度的法規(guī)性規(guī)范，此后的《1956—1967年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》明確規(guī)定對農(nóng)村中的孤、老、殘、幼實行“五保”制度，農(nóng)村的養(yǎng)老保障出現(xiàn)了集體與家庭共同負(fù)擔(dān)的模式。盡管這一時期的政策對農(nóng)民養(yǎng)老需要的滿足水平還比較低，是一種“生存型”的養(yǎng)老保障，但它是當(dāng)時集體經(jīng)濟條件下形成的體系式的社會化養(yǎng)老政策。

十一屆三中全會以后，伴隨著《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》的實施，效率優(yōu)先、兼顧公平的原則成為指導(dǎo)傳統(tǒng)退休養(yǎng)老保險制度變革的基本原則。養(yǎng)老政策的價值追求由理想主義趨向?qū)嶋H，而追求效率則成為其根本的政策目標(biāo)。在福利提供主體上，養(yǎng)老保險的主要提供者從國家轉(zhuǎn)向了國家、企業(yè)、個人三方共同負(fù)擔(dān)；在提供機制上，從國家計劃轉(zhuǎn)向了社會統(tǒng)籌。

綜合起來看，這一時期的養(yǎng)老政策改革呈現(xiàn)出明顯的國家有限性和個人負(fù)責(zé)性的特征。由最初在全民所有制企業(yè)范圍內(nèi)進行以退休費用、社會統(tǒng)籌為主要內(nèi)容的改革試點，到勞動合同制工人的養(yǎng)老費用由企業(yè)和勞動合同制工人繳納，再到在全民所有制企業(yè)內(nèi)建立基本養(yǎng)老保險、企業(yè)補充養(yǎng)老保險和職工個人儲蓄性養(yǎng)老保險相結(jié)合的多層次養(yǎng)老保險體系，實行國家、企業(yè)、個人三方共同繳費的原則，政府決策層在經(jīng)濟政策導(dǎo)向下有計劃地收縮了原先的責(zé)任范圍，強調(diào)個人和社會的作用，一系列政策推進的指向在于養(yǎng)老保險的社會統(tǒng)籌。

1998年實施“兩個確保”之后，養(yǎng)老保障不再單純地為經(jīng)濟改革服務(wù)，而是為整個社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展服務(wù)，養(yǎng)老政策中的國家角色有了重新定位，表現(xiàn)為公平性與激勵性逐漸兼顧。國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會保障體系的試點方案》，首次明確社會統(tǒng)籌基金和個人賬戶基金實行分開管理，個人賬戶規(guī)模由原來的11%調(diào)整為8%，并將企業(yè)補充養(yǎng)老保險更名為企業(yè)年金，實行市場化管理和運營，多渠道籌集養(yǎng)老保險經(jīng)費。多層次養(yǎng)老保險制度發(fā)展，使我國養(yǎng)老體制逐漸開始具備包括代際收入再分配、代內(nèi)收入再分配、個人終身收入再分配等多種收入再分配功能，并且促進了我國養(yǎng)老保險收入再分配向公平與激勵相結(jié)合的方向發(fā)展。

2012年，隨著中國社會迎來了第一個老年人口增長高峰，黨和政府對養(yǎng)老保險制度的認(rèn)識不斷深入，黨的十八大報告中明確指出，“社會保障是保障人民生活、調(diào)節(jié)社會分配的一項基本制度。”在這一認(rèn)識的基礎(chǔ)上，十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“形成合理有序的收入分配格局，建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度，健全社會保障財政投入制度。”

這表明黨和政府已經(jīng)充分認(rèn)識到社會保障收入再分配功能對實現(xiàn)公平的重要作用，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度“兩個制度平臺”形成并逐步統(tǒng)一，多層次養(yǎng)老保險體系不斷深化發(fā)展，機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度進入實質(zhì)性改革階段。新時期養(yǎng)老保險制度改革的主要任務(wù)是按照黨的十八大和十八屆三中全會要求，以促進養(yǎng)老保險制度公平可持續(xù)為價值目標(biāo)，推進養(yǎng)老保險制度的中國化。