中國(guó)養(yǎng)老政策變遷的進(jìn)程與世界范圍內(nèi)的養(yǎng)老改革進(jìn)程緊密聯(lián)系，同時(shí)又具有自身獨(dú)特的發(fā)展邏輯。因此，我們需要自覺地獲得一種本源性視角，清晰地把握中國(guó)養(yǎng)老政策模式，以便對(duì)中國(guó)語(yǔ)境下養(yǎng)老政策研究獲得一種理論自覺。在中國(guó)政府主導(dǎo)和推動(dòng)的養(yǎng)老制度改革進(jìn)程中，應(yīng)該說(shuō)每一輪宏觀性政策調(diào)整都充分發(fā)揮了政府決策層的能動(dòng)性。因此，要對(duì)中國(guó)養(yǎng)老制度發(fā)展的現(xiàn)代性路徑做出解答，先要對(duì)養(yǎng)老政策變遷中的國(guó)家角色定位予以準(zhǔn)確描述。

政策變遷中的國(guó)家角色

中華人民共和國(guó)成立后，在城鎮(zhèn)建立了一套以終身就業(yè)為基礎(chǔ)的、由單位直接提供養(yǎng)老保障的社會(huì)政策體系?！吨腥A人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》規(guī)定，中國(guó)建立不向職工征收繳費(fèi)的綜合性勞動(dòng)保障基金，全部繳費(fèi)由企業(yè)或雇主承擔(dān)。這里，企業(yè)養(yǎng)老保障制度所體現(xiàn)的更多還是國(guó)家的責(zé)任。這是一種相對(duì)平均的普惠式的保障形式，國(guó)家?guī)缀鯁我恍缘靥峁┝松鐣?huì)福利。這種退休養(yǎng)老制度被看成是社會(huì)主義制度優(yōu)越性的具體體現(xiàn)，其福利色彩非常濃厚。

但國(guó)家對(duì)單位體制之外的城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民提供的救濟(jì)和援助就相對(duì)有限。農(nóng)業(yè)合作化以后，針對(duì)一些無(wú)依無(wú)靠的老人，《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》首次形成中國(guó)農(nóng)村“五保”制度的法規(guī)性規(guī)范，此后的《1956—1967年全國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》明確規(guī)定對(duì)農(nóng)村中的孤、老、殘、幼實(shí)行“五保”制度，農(nóng)村的養(yǎng)老保障出現(xiàn)了集體與家庭共同負(fù)擔(dān)的模式。盡管這一時(shí)期的政策對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老需要的滿足水平還比較低，是一種“生存型”的養(yǎng)老保障，但它是當(dāng)時(shí)集體經(jīng)濟(jì)條件下形成的體系式的社會(huì)化養(yǎng)老政策。

十一屆三中全會(huì)以后，伴隨著《中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法》的實(shí)施，效率優(yōu)先、兼顧公平的原則成為指導(dǎo)傳統(tǒng)退休養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變革的基本原則。養(yǎng)老政策的價(jià)值追求由理想主義趨向?qū)嶋H，而追求效率則成為其根本的政策目標(biāo)。在福利提供主體上，養(yǎng)老保險(xiǎn)的主要提供者從國(guó)家轉(zhuǎn)向了國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)；在提供機(jī)制上，從國(guó)家計(jì)劃轉(zhuǎn)向了社會(huì)統(tǒng)籌。

綜合起來(lái)看，這一時(shí)期的養(yǎng)老政策改革呈現(xiàn)出明顯的國(guó)家有限性和個(gè)人負(fù)責(zé)性的特征。由最初在全民所有制企業(yè)范圍內(nèi)進(jìn)行以退休費(fèi)用、社會(huì)統(tǒng)籌為主要內(nèi)容的改革試點(diǎn)，到勞動(dòng)合同制工人的養(yǎng)老費(fèi)用由企業(yè)和勞動(dòng)合同制工人繳納，再到在全民所有制企業(yè)內(nèi)建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，實(shí)行國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人三方共同繳費(fèi)的原則，政府決策層在經(jīng)濟(jì)政策導(dǎo)向下有計(jì)劃地收縮了原先的責(zé)任范圍，強(qiáng)調(diào)個(gè)人和社會(huì)的作用，一系列政策推進(jìn)的指向在于養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)統(tǒng)籌。

1998年實(shí)施“兩個(gè)確保”之后，養(yǎng)老保障不再單純地為經(jīng)濟(jì)改革服務(wù)，而是為整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展服務(wù)，養(yǎng)老政策中的國(guó)家角色有了重新定位，表現(xiàn)為公平性與激勵(lì)性逐漸兼顧。國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的試點(diǎn)方案》，首次明確社會(huì)統(tǒng)籌基金和個(gè)人賬戶基金實(shí)行分開管理，個(gè)人賬戶規(guī)模由原來(lái)的11%調(diào)整為8%，并將企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)更名為企業(yè)年金，實(shí)行市場(chǎng)化管理和運(yùn)營(yíng)，多渠道籌集養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)費(fèi)。多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展，使我國(guó)養(yǎng)老體制逐漸開始具備包括代際收入再分配、代內(nèi)收入再分配、個(gè)人終身收入再分配等多種收入再分配功能，并且促進(jìn)了我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)收入再分配向公平與激勵(lì)相結(jié)合的方向發(fā)展。

2012年，隨著中國(guó)社會(huì)迎來(lái)了第一個(gè)老年人口增長(zhǎng)高峰，黨和政府對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的認(rèn)識(shí)不斷深入，黨的十八大報(bào)告中明確指出，“社會(huì)保障是保障人民生活、調(diào)節(jié)社會(huì)分配的一項(xiàng)基本制度。”在這一認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“形成合理有序的收入分配格局，建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度，健全社會(huì)保障財(cái)政投入制度。”

這表明黨和政府已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到社會(huì)保障收入再分配功能對(duì)實(shí)現(xiàn)公平的重要作用，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“兩個(gè)制度平臺(tái)”形成并逐步統(tǒng)一，多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系不斷深化發(fā)展，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)入實(shí)質(zhì)性改革階段。新時(shí)期養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的主要任務(wù)是按照黨的十八大和十八屆三中全會(huì)要求，以促進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度公平可持續(xù)為價(jià)值目標(biāo)，推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的中國(guó)化。