“十三五”規(guī)劃要貫徹“四個(gè)全面”重大戰(zhàn)略部署

“十三五”規(guī)劃的制定時(shí)期，恰恰與“四個(gè)全面”重大戰(zhàn)略的提出和推進(jìn)時(shí)期交織在一起。筆者認(rèn)為，“十三五”規(guī)劃的制定，將會(huì)為“四個(gè)全面”的貫徹落實(shí)提供較大空間；而“四個(gè)全面”重大戰(zhàn)略的提出，將會(huì)在規(guī)劃制定內(nèi)容、制定方式、制定規(guī)范上推動(dòng)和引領(lǐng)“十三五”規(guī)劃的變革。

（一）用全面建成小康社會(huì)目標(biāo)統(tǒng)領(lǐng)“十三五”規(guī)劃制定

第一，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上有新圖景。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)、前期刺激政策需要消化、生產(chǎn)成本較大幅度上升的情況下，出口拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的作用將進(jìn)一步弱化，依賴投資擴(kuò)張的效率又難以提高，受制于價(jià)格、收入等消費(fèi)因素拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的力量難以爆發(fā)式增長，因而可以預(yù)期“十三五”時(shí)期的經(jīng)濟(jì)增速可能會(huì)低于“十二五”時(shí)期。但蹲下來是為了跳得更高。順應(yīng)規(guī)律的適度調(diào)整，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長形態(tài)、增長方式的適度轉(zhuǎn)換，有利于在穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期情況下培育創(chuàng)新耐心，從而有利于夯實(shí)持久競(jìng)爭(zhēng)力。在“十三五”時(shí)期，可以適度弱化、淡化增長速度指標(biāo)，更加關(guān)注結(jié)構(gòu)升級(jí)指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)健康指標(biāo)和民生改善指標(biāo)。改革、轉(zhuǎn)型、安全、民生等指標(biāo)走勢(shì)，應(yīng)該是對(duì)“十三五”時(shí)期發(fā)展成就的更好衡量。預(yù)期經(jīng)過一系列努力，“十三五”時(shí)期我國將會(huì)繼續(xù)保持一個(gè)新興大國的增長趨勢(shì)，中國經(jīng)濟(jì)在全球經(jīng)濟(jì)中的比重進(jìn)一步提升，中國經(jīng)濟(jì)與美國經(jīng)濟(jì)的相對(duì)差距有所縮小，中國經(jīng)濟(jì)在全球的影響力進(jìn)一步擴(kuò)大。尤其是，經(jīng)過“十三五”的轉(zhuǎn)換，中國能夠蓄積未來進(jìn)一步成長的動(dòng)力。

第二，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)上有新思路。在黨中央、國務(wù)院的高度重視下，工信部出臺(tái)了《中國制造2025》文件，明確了推動(dòng)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的路線圖和時(shí)間表。在明確轉(zhuǎn)型升級(jí)的方向和評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)型升級(jí)結(jié)果時(shí)，技術(shù)專利、產(chǎn)品質(zhì)量、產(chǎn)品品牌等指標(biāo)，實(shí)用有效也切實(shí)可行。目前的產(chǎn)能過剩盡管造成企業(yè)的贏利水平下降，但是也有利于強(qiáng)化企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，倒逼企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)規(guī)劃時(shí)，要構(gòu)筑平衡的激勵(lì)與約束政策體系，形成有利于轉(zhuǎn)型升級(jí)的市場(chǎng)環(huán)境與社會(huì)環(huán)境，不能輕易采用刺激政策，動(dòng)搖企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)信心和決心。

第三，解決制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的突出問題有新舉措。以往的各類發(fā)展規(guī)劃在解決問題上展開不夠，缺乏深刻分析，或者高高舉起輕輕放下，導(dǎo)致問題得不到有效解決甚至于積少成多。比較典型的，就是地方債務(wù)問題在以往的各類規(guī)劃中很少提及。在出臺(tái)投融資平臺(tái)的相關(guān)政策時(shí)，客觀存在激勵(lì)過度而約束不足的問題，責(zé)權(quán)利嚴(yán)重不對(duì)稱，政策形成、政策出臺(tái)、政策實(shí)施存在大量弊端，導(dǎo)致政策實(shí)施后正面作用不明確，負(fù)面作用越來越突出。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不少縣及縣以下的地方投融資平臺(tái)因形象工程、政績工程，帶來嚴(yán)重的債務(wù)問題，有些融資平臺(tái)付息尚可還本無力。筆者認(rèn)為，對(duì)投融資平臺(tái)問題視而不見，以拖待變，會(huì)累積更大的金融風(fēng)險(xiǎn)。建議在新一輪規(guī)劃編制中，要有財(cái)務(wù)金融專家參與，專門制定解決地方債務(wù)問題的專項(xiàng)規(guī)劃，對(duì)縣及縣以下以及實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不好地級(jí)市的投融資平臺(tái)，形成解決問題的整體思路，硬化信貸約束，以防止出現(xiàn)系統(tǒng)性和區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)。

第四，在改善民生方面要有新進(jìn)步。以往的諸多規(guī)劃關(guān)注民生較少，也是導(dǎo)致各地在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)出現(xiàn)生態(tài)惡化、民眾利益受損的重要源頭。改善民生，可以提高消費(fèi)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長中的作用，改變經(jīng)濟(jì)增長過于倚重于投資的不良偏向；可以滿足人民不斷增長的物質(zhì)和文化需要，實(shí)現(xiàn)中國特色社會(huì)主義的根本目標(biāo)；可以構(gòu)筑健康的可持續(xù)發(fā)展形態(tài)，促進(jìn)人與自然和諧相處與生態(tài)環(huán)境不斷好轉(zhuǎn)；可以減少貧困和社會(huì)不公，有利于增進(jìn)全社會(huì)“命運(yùn)共同體”意識(shí)。在“十三五”規(guī)劃制定中，列入民生改善目標(biāo)與行動(dòng)舉措十分必要。

（二）“十三五”規(guī)劃制定與實(shí)施應(yīng)體現(xiàn)全面深化改革的整體思路

全面深化改革，可更好地構(gòu)筑 “十三五”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制，進(jìn)一步增強(qiáng)中國的自主發(fā)展能力。應(yīng)該把全面深化改革思路貫穿其中，正確處理好以下幾個(gè)方面的關(guān)系。

第一，明確黨對(duì)規(guī)劃工作的制定與管理權(quán)。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，理順黨政關(guān)系應(yīng)該從規(guī)劃工作開始。首先，加強(qiáng)黨對(duì)經(jīng)濟(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該首先體現(xiàn)為黨對(duì)規(guī)劃制定的領(lǐng)導(dǎo)。在我國，黨管全局、管長遠(yuǎn)、管戰(zhàn)略、管綜合，而規(guī)劃工作本身具有全局性、長遠(yuǎn)性、戰(zhàn)略性、綜合性，與黨的角色定位相一致。其次，黨管規(guī)劃、政府負(fù)責(zé)實(shí)施體現(xiàn)了黨政分工合作的原則。中共中央在確定下一年度大政方針和政策走向時(shí)與中央政府一個(gè)部門的中長期規(guī)劃 “對(duì)表”或者“協(xié)調(diào)”，還是由中共中央制定中長期發(fā)展規(guī)劃以實(shí)現(xiàn)中央大政方針短期與中長期的協(xié)調(diào)，兩種模式值得比較。筆者認(rèn)為，前一種模式顯然不大合理。再次，由中共中央制定中長期規(guī)劃有利于理順管理體制。以往規(guī)劃制定與管理權(quán)過于集中于一個(gè)政府部門，規(guī)劃制定與規(guī)劃實(shí)施、項(xiàng)目列舉與項(xiàng)目組織、政策出臺(tái)與政策執(zhí)行高度重合，造成規(guī)劃、項(xiàng)目、政策組織的一條龍封閉式運(yùn)行，極易形成復(fù)雜而不透明的管理關(guān)系，不是一種科學(xué)的制度安排。黨管規(guī)劃則體現(xiàn)改革思維，這是理順黨政管理體制的必要步驟。規(guī)劃制定是階段性工作，規(guī)劃實(shí)施是常規(guī)性工作，規(guī)劃制定對(duì)規(guī)劃實(shí)施提出要求，規(guī)劃實(shí)施是為了實(shí)現(xiàn)規(guī)劃意圖，黨政分工基本清楚，符合規(guī)劃制定與實(shí)施、決策與執(zhí)行的“兩權(quán)分離”，且合乎黨與政府的各自工作定位。

第二，理順中央與地方的關(guān)系。以往的規(guī)劃制定時(shí)，對(duì)于中央應(yīng)該做什么、地方應(yīng)該做什么，乃至于中央政府哪個(gè)部門應(yīng)該做什么，缺乏明確界定。在“十三五”規(guī)劃編制中，應(yīng)該把中央與地方的各自權(quán)限作相對(duì)明確的界定。“十三五”規(guī)劃是中央制定，但需要各地配合加以實(shí)施。“十三五”規(guī)劃應(yīng)該重視理順中央與地方的管理關(guān)系，相關(guān)規(guī)劃不應(yīng)導(dǎo)致新一輪的“跑部錢進(jìn)”。按照規(guī)劃要求，中央主要負(fù)責(zé)解決共性問題、全局性問題和跨地區(qū)問題，地方解決事關(guān)本地發(fā)展和建設(shè)的其它問題，這需要界定中央與地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)。在新一輪五年規(guī)劃制定與實(shí)施中，還涉及對(duì)以往規(guī)劃中相關(guān)政策的評(píng)價(jià)和判斷。有些政策可以沿用的，經(jīng)過研究明確沿用的范圍和約束條件；有些不適用的，應(yīng)該加以及時(shí)撤銷。

第三，注意發(fā)掘地方的改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。改革開放以后，我國注意發(fā)掘了不少改革經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)了溫州模式、蘇南模式、深圳模式等，對(duì)于全國的改革開放起到推動(dòng)和典型示范作用。在新時(shí)期制定和出臺(tái) “十三五”規(guī)劃時(shí)，要注意發(fā)現(xiàn)各地的改革創(chuàng)新好經(jīng)驗(yàn)、好做法。尤其是，注重發(fā)現(xiàn)各地轉(zhuǎn)型升級(jí)的好典型。理論工作者和新聞媒體更加注重調(diào)查研究，注意發(fā)掘、總結(jié)和提煉各地在推動(dòng)“十三五”規(guī)劃改革、發(fā)展、創(chuàng)新有益的案例。

第四，注重深化規(guī)劃體制改革。規(guī)劃體制的改革已經(jīng)提出并寫入2014年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議文件，一些地方政府在編制“十三五”規(guī)劃時(shí)，也開始了多規(guī)合一的探索。在“十三五”規(guī)劃編制中，應(yīng)該體現(xiàn)“多規(guī)合一”的思維，探索適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求的規(guī)劃體制改革新思路、新方法、新目標(biāo)，編制出既符合改革要求又適應(yīng)中國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)條件下實(shí)際需要的新規(guī)劃。

（三）把“十三五”規(guī)劃建立在依法制定和依法推動(dòng)的基礎(chǔ)上

加強(qiáng)黨對(duì)經(jīng)濟(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，就應(yīng)該正確認(rèn)識(shí)和牢固樹立黨對(duì)經(jīng)濟(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威性。筆者建議，應(yīng)該在充分醞釀的基礎(chǔ)上，出臺(tái)《中共中央關(guān)于國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的決議》，并出臺(tái)《國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃》文本，指導(dǎo)、規(guī)范、敦促中央政府實(shí)施好“十三五”規(guī)劃。“十三五”規(guī)劃的制定與實(shí)施，離不開人大、政協(xié)等權(quán)力機(jī)關(guān)和團(tuán)體的支持。應(yīng)該發(fā)揮政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)專家眾多的特點(diǎn)，為“十三五”規(guī)劃的制定與實(shí)施建言獻(xiàn)策；“十三五”規(guī)劃應(yīng)該廣泛匯集民意，體現(xiàn)用之于民也取自于民的思想，應(yīng)該在制定初期、制定過程和規(guī)劃初稿形成后，廣泛征求民眾和專家的意見和建議。在規(guī)劃執(zhí)行中間和執(zhí)行期末，全國人大也應(yīng)該組織相關(guān)力量加強(qiáng)對(duì)“十三五”規(guī)劃實(shí)施的評(píng)估。

（四）“十三五”規(guī)劃制定應(yīng)該貫徹從嚴(yán)治黨的要求

加強(qiáng)黨對(duì)經(jīng)濟(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，也應(yīng)該體現(xiàn)在加強(qiáng)黨對(duì)規(guī)劃工作的領(lǐng)導(dǎo)上。在具體的規(guī)劃制定程序上，要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，貫徹落實(shí)好從嚴(yán)治黨的一系列要求。要把“三嚴(yán)三實(shí)”原則貫徹到規(guī)劃工作全過程，在思想上繃緊法紀(jì)之弦，在原則上確定行為紅線，在工作上明確規(guī)則界限，堅(jiān)決制止乃至杜絕規(guī)劃制定中的腐敗行為。要公開和透明地執(zhí)行規(guī)劃單位遴選程序，完善規(guī)劃評(píng)價(jià)體系，形成有效競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)劃編制模式，逐漸形成規(guī)劃編制優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)秩序。要加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃調(diào)研、制作、完善、修改、評(píng)審等環(huán)節(jié)的管理，創(chuàng)造更加風(fēng)清氣正的規(guī)劃編制局面。