“十三五”規(guī)劃要貫徹“四個全面”重大戰(zhàn)略部署

“十三五”規(guī)劃的制定時期，恰恰與“四個全面”重大戰(zhàn)略的提出和推進(jìn)時期交織在一起。筆者認(rèn)為，“十三五”規(guī)劃的制定，將會為“四個全面”的貫徹落實提供較大空間；而“四個全面”重大戰(zhàn)略的提出，將會在規(guī)劃制定內(nèi)容、制定方式、制定規(guī)范上推動和引領(lǐng)“十三五”規(guī)劃的變革。

（一）用全面建成小康社會目標(biāo)統(tǒng)領(lǐng)“十三五”規(guī)劃制定

第一，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上有新圖景。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)、前期刺激政策需要消化、生產(chǎn)成本較大幅度上升的情況下，出口拉動經(jīng)濟(jì)的作用將進(jìn)一步弱化，依賴投資擴(kuò)張的效率又難以提高，受制于價格、收入等消費(fèi)因素拉動經(jīng)濟(jì)的力量難以爆發(fā)式增長，因而可以預(yù)期“十三五”時期的經(jīng)濟(jì)增速可能會低于“十二五”時期。但蹲下來是為了跳得更高。順應(yīng)規(guī)律的適度調(diào)整，對經(jīng)濟(jì)增長形態(tài)、增長方式的適度轉(zhuǎn)換，有利于在穩(wěn)定市場預(yù)期情況下培育創(chuàng)新耐心，從而有利于夯實持久競爭力。在“十三五”時期，可以適度弱化、淡化增長速度指標(biāo)，更加關(guān)注結(jié)構(gòu)升級指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)健康指標(biāo)和民生改善指標(biāo)。改革、轉(zhuǎn)型、安全、民生等指標(biāo)走勢，應(yīng)該是對“十三五”時期發(fā)展成就的更好衡量。預(yù)期經(jīng)過一系列努力，“十三五”時期我國將會繼續(xù)保持一個新興大國的增長趨勢，中國經(jīng)濟(jì)在全球經(jīng)濟(jì)中的比重進(jìn)一步提升，中國經(jīng)濟(jì)與美國經(jīng)濟(jì)的相對差距有所縮小，中國經(jīng)濟(jì)在全球的影響力進(jìn)一步擴(kuò)大。尤其是，經(jīng)過“十三五”的轉(zhuǎn)換，中國能夠蓄積未來進(jìn)一步成長的動力。

第二，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級上有新思路。在黨中央、國務(wù)院的高度重視下，工信部出臺了《中國制造2025》文件，明確了推動制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級的路線圖和時間表。在明確轉(zhuǎn)型升級的方向和評價轉(zhuǎn)型升級結(jié)果時，技術(shù)專利、產(chǎn)品質(zhì)量、產(chǎn)品品牌等指標(biāo)，實用有效也切實可行。目前的產(chǎn)能過剩盡管造成企業(yè)的贏利水平下降，但是也有利于強(qiáng)化企業(yè)的市場競爭，倒逼企業(yè)轉(zhuǎn)型升級。在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級規(guī)劃時，要構(gòu)筑平衡的激勵與約束政策體系，形成有利于轉(zhuǎn)型升級的市場環(huán)境與社會環(huán)境，不能輕易采用刺激政策，動搖企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級信心和決心。

第三，解決制約經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的突出問題有新舉措。以往的各類發(fā)展規(guī)劃在解決問題上展開不夠，缺乏深刻分析，或者高高舉起輕輕放下，導(dǎo)致問題得不到有效解決甚至于積少成多。比較典型的，就是地方債務(wù)問題在以往的各類規(guī)劃中很少提及。在出臺投融資平臺的相關(guān)政策時，客觀存在激勵過度而約束不足的問題，責(zé)權(quán)利嚴(yán)重不對稱，政策形成、政策出臺、政策實施存在大量弊端，導(dǎo)致政策實施后正面作用不明確，負(fù)面作用越來越突出。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不少縣及縣以下的地方投融資平臺因形象工程、政績工程，帶來嚴(yán)重的債務(wù)問題，有些融資平臺付息尚可還本無力。筆者認(rèn)為，對投融資平臺問題視而不見，以拖待變，會累積更大的金融風(fēng)險。建議在新一輪規(guī)劃編制中，要有財務(wù)金融專家參與，專門制定解決地方債務(wù)問題的專項規(guī)劃，對縣及縣以下以及實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不好地級市的投融資平臺，形成解決問題的整體思路，硬化信貸約束，以防止出現(xiàn)系統(tǒng)性和區(qū)域性金融風(fēng)險。

第四，在改善民生方面要有新進(jìn)步。以往的諸多規(guī)劃關(guān)注民生較少，也是導(dǎo)致各地在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時出現(xiàn)生態(tài)惡化、民眾利益受損的重要源頭。改善民生，可以提高消費(fèi)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長中的作用，改變經(jīng)濟(jì)增長過于倚重于投資的不良偏向；可以滿足人民不斷增長的物質(zhì)和文化需要，實現(xiàn)中國特色社會主義的根本目標(biāo)；可以構(gòu)筑健康的可持續(xù)發(fā)展形態(tài)，促進(jìn)人與自然和諧相處與生態(tài)環(huán)境不斷好轉(zhuǎn)；可以減少貧困和社會不公，有利于增進(jìn)全社會“命運(yùn)共同體”意識。在“十三五”規(guī)劃制定中，列入民生改善目標(biāo)與行動舉措十分必要。

（二）“十三五”規(guī)劃制定與實施應(yīng)體現(xiàn)全面深化改革的整體思路

全面深化改革，可更好地構(gòu)筑 “十三五”經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的動力機(jī)制，進(jìn)一步增強(qiáng)中國的自主發(fā)展能力。應(yīng)該把全面深化改革思路貫穿其中，正確處理好以下幾個方面的關(guān)系。

第一，明確黨對規(guī)劃工作的制定與管理權(quán)。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，理順黨政關(guān)系應(yīng)該從規(guī)劃工作開始。首先，加強(qiáng)黨對經(jīng)濟(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該首先體現(xiàn)為黨對規(guī)劃制定的領(lǐng)導(dǎo)。在我國，黨管全局、管長遠(yuǎn)、管戰(zhàn)略、管綜合，而規(guī)劃工作本身具有全局性、長遠(yuǎn)性、戰(zhàn)略性、綜合性，與黨的角色定位相一致。其次，黨管規(guī)劃、政府負(fù)責(zé)實施體現(xiàn)了黨政分工合作的原則。中共中央在確定下一年度大政方針和政策走向時與中央政府一個部門的中長期規(guī)劃 “對表”或者“協(xié)調(diào)”，還是由中共中央制定中長期發(fā)展規(guī)劃以實現(xiàn)中央大政方針短期與中長期的協(xié)調(diào)，兩種模式值得比較。筆者認(rèn)為，前一種模式顯然不大合理。再次，由中共中央制定中長期規(guī)劃有利于理順管理體制。以往規(guī)劃制定與管理權(quán)過于集中于一個政府部門，規(guī)劃制定與規(guī)劃實施、項目列舉與項目組織、政策出臺與政策執(zhí)行高度重合，造成規(guī)劃、項目、政策組織的一條龍封閉式運(yùn)行，極易形成復(fù)雜而不透明的管理關(guān)系，不是一種科學(xué)的制度安排。黨管規(guī)劃則體現(xiàn)改革思維，這是理順黨政管理體制的必要步驟。規(guī)劃制定是階段性工作，規(guī)劃實施是常規(guī)性工作，規(guī)劃制定對規(guī)劃實施提出要求，規(guī)劃實施是為了實現(xiàn)規(guī)劃意圖，黨政分工基本清楚，符合規(guī)劃制定與實施、決策與執(zhí)行的“兩權(quán)分離”，且合乎黨與政府的各自工作定位。

第二，理順中央與地方的關(guān)系。以往的規(guī)劃制定時，對于中央應(yīng)該做什么、地方應(yīng)該做什么，乃至于中央政府哪個部門應(yīng)該做什么，缺乏明確界定。在“十三五”規(guī)劃編制中，應(yīng)該把中央與地方的各自權(quán)限作相對明確的界定。“十三五”規(guī)劃是中央制定，但需要各地配合加以實施。“十三五”規(guī)劃應(yīng)該重視理順中央與地方的管理關(guān)系，相關(guān)規(guī)劃不應(yīng)導(dǎo)致新一輪的“跑部錢進(jìn)”。按照規(guī)劃要求，中央主要負(fù)責(zé)解決共性問題、全局性問題和跨地區(qū)問題，地方解決事關(guān)本地發(fā)展和建設(shè)的其它問題，這需要界定中央與地方的財權(quán)與事權(quán)。在新一輪五年規(guī)劃制定與實施中，還涉及對以往規(guī)劃中相關(guān)政策的評價和判斷。有些政策可以沿用的，經(jīng)過研究明確沿用的范圍和約束條件；有些不適用的，應(yīng)該加以及時撤銷。

第三，注意發(fā)掘地方的改革創(chuàng)新經(jīng)驗。改革開放以后，我國注意發(fā)掘了不少改革經(jīng)驗，總結(jié)了溫州模式、蘇南模式、深圳模式等，對于全國的改革開放起到推動和典型示范作用。在新時期制定和出臺 “十三五”規(guī)劃時，要注意發(fā)現(xiàn)各地的改革創(chuàng)新好經(jīng)驗、好做法。尤其是，注重發(fā)現(xiàn)各地轉(zhuǎn)型升級的好典型。理論工作者和新聞媒體更加注重調(diào)查研究，注意發(fā)掘、總結(jié)和提煉各地在推動“十三五”規(guī)劃改革、發(fā)展、創(chuàng)新有益的案例。

第四，注重深化規(guī)劃體制改革。規(guī)劃體制的改革已經(jīng)提出并寫入2014年的中央經(jīng)濟(jì)工作會議文件，一些地方政府在編制“十三五”規(guī)劃時，也開始了多規(guī)合一的探索。在“十三五”規(guī)劃編制中，應(yīng)該體現(xiàn)“多規(guī)合一”的思維，探索適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求的規(guī)劃體制改革新思路、新方法、新目標(biāo)，編制出既符合改革要求又適應(yīng)中國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)條件下實際需要的新規(guī)劃。

（三）把“十三五”規(guī)劃建立在依法制定和依法推動的基礎(chǔ)上

加強(qiáng)黨對經(jīng)濟(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，就應(yīng)該正確認(rèn)識和牢固樹立黨對經(jīng)濟(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威性。筆者建議，應(yīng)該在充分醞釀的基礎(chǔ)上，出臺《中共中央關(guān)于國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的決議》，并出臺《國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃》文本，指導(dǎo)、規(guī)范、敦促中央政府實施好“十三五”規(guī)劃。“十三五”規(guī)劃的制定與實施，離不開人大、政協(xié)等權(quán)力機(jī)關(guān)和團(tuán)體的支持。應(yīng)該發(fā)揮政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會專家眾多的特點，為“十三五”規(guī)劃的制定與實施建言獻(xiàn)策；“十三五”規(guī)劃應(yīng)該廣泛匯集民意，體現(xiàn)用之于民也取自于民的思想，應(yīng)該在制定初期、制定過程和規(guī)劃初稿形成后，廣泛征求民眾和專家的意見和建議。在規(guī)劃執(zhí)行中間和執(zhí)行期末，全國人大也應(yīng)該組織相關(guān)力量加強(qiáng)對“十三五”規(guī)劃實施的評估。

（四）“十三五”規(guī)劃制定應(yīng)該貫徹從嚴(yán)治黨的要求

加強(qiáng)黨對經(jīng)濟(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，也應(yīng)該體現(xiàn)在加強(qiáng)黨對規(guī)劃工作的領(lǐng)導(dǎo)上。在具體的規(guī)劃制定程序上，要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，貫徹落實好從嚴(yán)治黨的一系列要求。要把“三嚴(yán)三實”原則貫徹到規(guī)劃工作全過程，在思想上繃緊法紀(jì)之弦，在原則上確定行為紅線，在工作上明確規(guī)則界限，堅決制止乃至杜絕規(guī)劃制定中的腐敗行為。要公開和透明地執(zhí)行規(guī)劃單位遴選程序，完善規(guī)劃評價體系，形成有效競爭的規(guī)劃編制模式，逐漸形成規(guī)劃編制優(yōu)勝劣汰的競爭秩序。要加強(qiáng)對規(guī)劃調(diào)研、制作、完善、修改、評審等環(huán)節(jié)的管理，創(chuàng)造更加風(fēng)清氣正的規(guī)劃編制局面。