2015 年12 月12 日，在向社會(huì)公開征求意見近一年之后，《居住證暫行條例》正式對(duì)外發(fā)布，標(biāo)志著我國戶籍制度改革全面告別“暫住證時(shí)代”，進(jìn)入新的歷史時(shí)期。

《居住證暫行條例》（以下簡稱《條例》）規(guī)定，凡在城市居住半年以上，符合有合法穩(wěn)定職業(yè)、合法穩(wěn)定住所、連續(xù)就讀條件之一的，可依規(guī)定，申領(lǐng)居住證。居住證持有人享有義務(wù)教育等基本公共服務(wù)和辦理出入境證件等多項(xiàng)生活便利?！稐l例》的出臺(tái)是我國推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、促進(jìn)勞動(dòng)力要素合理流動(dòng)、破除城鄉(xiāng)二元體制的重大舉措，也是國家治理現(xiàn)代化不斷推進(jìn)的重要體現(xiàn)?！稐l例》的重要意義在于，它從中央層面首次明確了與居住證相關(guān)聯(lián)的多項(xiàng)基本公共服務(wù)和社會(huì)便利，同時(shí)使附著在“戶籍”上的社會(huì)福利色彩開始淡化；其次，它為居住證向常住戶口過渡留下了銜接空間，對(duì)不同人口規(guī)模的城市落戶政策作出了明確說明，為下一步戶籍制度改革埋下伏筆；再次，它體現(xiàn)了漸次化解二元結(jié)構(gòu)，并通過梯度賦權(quán)逐漸拉平常住人口間公共服務(wù)水平的政策導(dǎo)向，是現(xiàn)有條件下戶籍改革的最佳過渡性方案。

《條例》一經(jīng)公布即引起社會(huì)各界廣泛熱議。與此前地方版的居住證相比，中央層面的居住證更具有“變革”性的意義，是在吸納地方實(shí)踐、留存地方政策空間之后，所做出的統(tǒng)一、明確，且具有一定前瞻性的制度要求，具有“承前啟后”的作用，其標(biāo)志性意義不容忽視。許多研究認(rèn)為《條例》的頒布將會(huì)有利推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)逐步覆蓋全部常住人口，同時(shí)也會(huì)對(duì)地方公共服務(wù)的供給能力和城市管理能力提出嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，是一項(xiàng)需系統(tǒng)推進(jìn)、持續(xù)發(fā)力的民生工程。2016 年1 月1 日，《條例》已在全國施行，為推進(jìn)政策的全面落地，使居住證制度真正成為受歡迎、有引力、有推力的改革良策，政府和社會(huì)還應(yīng)積極努力、統(tǒng)籌兼顧，著力推進(jìn)以下幾方面的工作。

以梯度賦權(quán)為路徑漸次提高居住證的含金量

戶籍改革之“難”，在于其所附著的各項(xiàng)福利權(quán)利難以剝離，也正因?yàn)槿绱?，改革一直舉步維艱。本次《條例》的發(fā)布一方面從制度上明確了外來人口平等參與城市生活的合法權(quán)利，另一方面也為各地推進(jìn)居住證改革留下了提升空間?！稐l例》指出，地方政府和有關(guān)部門“應(yīng)積極創(chuàng)造條件，逐步擴(kuò)大為居住證持有人提供公共服務(wù)和便利的范圍，提高服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)”。因此，建議各地在落實(shí)居住證政策時(shí)從以下幾個(gè)方面入手，漸次提高居住證的含金量：

首先，提高居住證的福利起點(diǎn)?？陀^來看，本次國家版的居住證在一定程度上具有“低水平、廣覆蓋”的特點(diǎn)。與地方版的居住證相比，它的門檻相對(duì)較低，福利水平也相對(duì)保守，與居住證掛鉤的各項(xiàng)公共服務(wù)和生活便利的含金量還有很大的提升空間，如異地高考、住房保障、社會(huì)救助和社會(huì)福利等項(xiàng)目亟須在下一步改革中落實(shí)。其次，提升居住證的權(quán)利層次。長遠(yuǎn)來看，居住證還應(yīng)進(jìn)一步體現(xiàn)“參與權(quán)”的相關(guān)內(nèi)容。對(duì)常居城市的大量外來人口來說，其年齡結(jié)構(gòu)、職業(yè)結(jié)構(gòu)、受教育程度和對(duì)城市生活的期望都與早期的外來人口不同，他們更期望也更愿意融入城市生活、參與城市發(fā)展。未來居住證的權(quán)利內(nèi)容應(yīng)進(jìn)一步包含選舉權(quán)、聽證權(quán)等權(quán)利。再次，剝離居住證的一些非公平性因素。本質(zhì)上，居住證依然沿用的是“雙軌制”的管理思路，是通過“帕累托改進(jìn)”而實(shí)現(xiàn)的總體福利的提高。因此，現(xiàn)階段的居住證制度依然帶有一定的身份差異和不平等，這些因素隨著改革的深入推進(jìn)應(yīng)逐漸被剝離。如“義務(wù)教育”一項(xiàng)，應(yīng)逐步與居住證脫鉤。接受義務(wù)教育是孩子的基本權(quán)利，它不應(yīng)與其父母的居住年限和繳納社保等條件掛鉤。