2015 年12 月12 日，在向社會公開征求意見近一年之后，《居住證暫行條例》正式對外發(fā)布，標志著我國戶籍制度改革全面告別“暫住證時代”，進入新的歷史時期。

《居住證暫行條例》（以下簡稱《條例》）規(guī)定，凡在城市居住半年以上，符合有合法穩(wěn)定職業(yè)、合法穩(wěn)定住所、連續(xù)就讀條件之一的，可依規(guī)定，申領居住證。居住證持有人享有義務教育等基本公共服務和辦理出入境證件等多項生活便利?！稐l例》的出臺是我國推進新型城鎮(zhèn)化、促進勞動力要素合理流動、破除城鄉(xiāng)二元體制的重大舉措，也是國家治理現(xiàn)代化不斷推進的重要體現(xiàn)?！稐l例》的重要意義在于，它從中央層面首次明確了與居住證相關聯(lián)的多項基本公共服務和社會便利，同時使附著在“戶籍”上的社會福利色彩開始淡化；其次，它為居住證向常住戶口過渡留下了銜接空間，對不同人口規(guī)模的城市落戶政策作出了明確說明，為下一步戶籍制度改革埋下伏筆；再次，它體現(xiàn)了漸次化解二元結(jié)構(gòu)，并通過梯度賦權(quán)逐漸拉平常住人口間公共服務水平的政策導向，是現(xiàn)有條件下戶籍改革的最佳過渡性方案。

《條例》一經(jīng)公布即引起社會各界廣泛熱議。與此前地方版的居住證相比，中央層面的居住證更具有“變革”性的意義，是在吸納地方實踐、留存地方政策空間之后，所做出的統(tǒng)一、明確，且具有一定前瞻性的制度要求，具有“承前啟后”的作用，其標志性意義不容忽視。許多研究認為《條例》的頒布將會有利推進城鎮(zhèn)基本公共服務逐步覆蓋全部常住人口，同時也會對地方公共服務的供給能力和城市管理能力提出嚴峻的挑戰(zhàn)，是一項需系統(tǒng)推進、持續(xù)發(fā)力的民生工程。2016 年1 月1 日，《條例》已在全國施行，為推進政策的全面落地，使居住證制度真正成為受歡迎、有引力、有推力的改革良策，政府和社會還應積極努力、統(tǒng)籌兼顧，著力推進以下幾方面的工作。

以梯度賦權(quán)為路徑漸次提高居住證的含金量

戶籍改革之“難”，在于其所附著的各項福利權(quán)利難以剝離，也正因為如此，改革一直舉步維艱。本次《條例》的發(fā)布一方面從制度上明確了外來人口平等參與城市生活的合法權(quán)利，另一方面也為各地推進居住證改革留下了提升空間?！稐l例》指出，地方政府和有關部門“應積極創(chuàng)造條件，逐步擴大為居住證持有人提供公共服務和便利的范圍，提高服務標準”。因此，建議各地在落實居住證政策時從以下幾個方面入手，漸次提高居住證的含金量：

首先，提高居住證的福利起點?？陀^來看，本次國家版的居住證在一定程度上具有“低水平、廣覆蓋”的特點。與地方版的居住證相比，它的門檻相對較低，福利水平也相對保守，與居住證掛鉤的各項公共服務和生活便利的含金量還有很大的提升空間，如異地高考、住房保障、社會救助和社會福利等項目亟須在下一步改革中落實。其次，提升居住證的權(quán)利層次。長遠來看，居住證還應進一步體現(xiàn)“參與權(quán)”的相關內(nèi)容。對常居城市的大量外來人口來說，其年齡結(jié)構(gòu)、職業(yè)結(jié)構(gòu)、受教育程度和對城市生活的期望都與早期的外來人口不同，他們更期望也更愿意融入城市生活、參與城市發(fā)展。未來居住證的權(quán)利內(nèi)容應進一步包含選舉權(quán)、聽證權(quán)等權(quán)利。再次，剝離居住證的一些非公平性因素。本質(zhì)上，居住證依然沿用的是“雙軌制”的管理思路，是通過“帕累托改進”而實現(xiàn)的總體福利的提高。因此，現(xiàn)階段的居住證制度依然帶有一定的身份差異和不平等，這些因素隨著改革的深入推進應逐漸被剝離。如“義務教育”一項，應逐步與居住證脫鉤。接受義務教育是孩子的基本權(quán)利，它不應與其父母的居住年限和繳納社保等條件掛鉤。