城市流動(dòng)人口問題一直是我們躲不開、繞不過的難題，從農(nóng)村到城市的人口流動(dòng)是歷史發(fā)展和進(jìn)步的必然現(xiàn)象，最突出的例子是作為政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科技各方面發(fā)展領(lǐng)先的首都北京。北京統(tǒng)計(jì)局公布的2014年北京常住人口總量：本地戶籍的常住人口2151.6萬人，無本地戶籍的常住外來人口818.7萬人，對比1978年871.5萬常住人口、21.8萬常住外來人口，增量可見一斑。

2015年10月21日，國務(wù)院通過的《居住證暫行條例(草案)》，規(guī)定在全國建立居住證制度，明確了居住證持有人通過積分等方式落戶的通道。

居住證的前身——暫住證制度，其沿承大致經(jīng)歷了從上世紀(jì)八十年代開始以“控制規(guī)模、依法行政、嚴(yán)格管理”姿態(tài)管控外鄉(xiāng)人，到世紀(jì)交替階段寬松管理，再到2005年暫住證功能弱化基本失效三個(gè)階段。戶籍制度下的暫住證，無形中排斥歧視了流動(dòng)人口，使得本來就缺乏對居住地歸屬感、認(rèn)同感的外鄉(xiāng)人處處為“異客”，無法融入新環(huán)境。

面對新形勢下的新任務(wù)，面對城市人口特別是一線城市人口極度膨脹、外來人口謀求發(fā)展卻“長安米貴，居大不易”的態(tài)勢，如何用好作為打破戶籍二元管理過渡政策的“居住證”?如何讓居住證發(fā)揮好效用，動(dòng)態(tài)監(jiān)測好人口流動(dòng)走向和分布?如何讓外鄉(xiāng)人感受到居住證是保障自身社會(huì)權(quán)利的“安身卡”?

一方面，“低門檻，累進(jìn)式”的居住證，承載了推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化和推動(dòng)我國基本公共服務(wù)均等化的重要任務(wù)。另一方面，眾多專家學(xué)者共同認(rèn)為，居住證制度是城鄉(xiāng)二元戶籍制度改革的過渡階段，在制度設(shè)計(jì)方面，就需要避免只用“寸光”盯著當(dāng)前面臨的問題，要從長遠(yuǎn)發(fā)展角度考慮這一制度。在權(quán)利保障方面，大城市難“轉(zhuǎn)正”的居住證趕不上利益附著率高、價(jià)值高的高等級城市戶口，但又區(qū)分于“福利洼地”暫住證。由此，城市政府在從戶口管理權(quán)利中獲利與提供社會(huì)福利的“甜”與“苦”中，如何平衡好城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)公共服務(wù)供給，加大二者之間的張力，是需要多層級、多部門合力解決的。

從一些城市實(shí)行現(xiàn)狀來看，有的居住證被附加了諸如金融、電子政務(wù)、手機(jī)充值、社會(huì)性便民服務(wù)等各種功能，卻并未從實(shí)質(zhì)上將子女教育、住房保障、居民福利分配、醫(yī)保等流動(dòng)人口最為關(guān)心的差別化的市民待遇納入，導(dǎo)致居住證叫好不叫座，申領(lǐng)不積極。在將優(yōu)秀人才、優(yōu)秀基因、優(yōu)良資產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)匯聚起來，吸納高技能和高收入的外來人口“強(qiáng)本”的同時(shí)，用“減壓閥”功效的居住證保證“末”不那么“弱”，給外來勞動(dòng)力留一處港灣。

國務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過并已于新年伊始實(shí)行的《居住證暫行條例》，是決策層對現(xiàn)存的登記身份的審視調(diào)整。全國地方各層面聯(lián)動(dòng)，用政策、資源和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，切實(shí)落實(shí)戶籍制度改革，用法治方式完善居住證管理，保障持證人合法權(quán)益，是推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化、推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、促進(jìn)社會(huì)公平正義的重要舉措，也有利于擴(kuò)大內(nèi)需。戶籍制度改革的關(guān)鍵是戶籍內(nèi)含各種權(quán)利和福利制度的綜合配套改革，戶籍制度改革只是“標(biāo)”，而對其內(nèi)含各種權(quán)利和福利制度的改革才是“本”。

總之，戶籍制度改革必須標(biāo)本兼治，其目標(biāo)不是消除戶籍制度，而是剝離戶籍內(nèi)含的各種權(quán)利和福利，取消城鄉(xiāng)居民的身份差別，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記管理制度，實(shí)現(xiàn)公民身份和權(quán)利的平等。地方政府避免追求短期內(nèi)自身經(jīng)濟(jì)效益最大化，從中長期看到外來人口對遷入城市的“投資”;遷出地維護(hù)好進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，或者引導(dǎo)有償自愿轉(zhuǎn)讓，解決外遷者的后顧之憂，真正全方位為遷入地、遷出地“減壓”，全面推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。

(作者單位：中共中央黨校研究生院)