美國推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的主要做法

1.打破行政區(qū)域界限，著力打造大“都市圈”和“城市帶”

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，美國打破行政區(qū)域界限，整體統(tǒng)籌區(qū)域資源利用、環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)布局和重大項目建設(shè)，著力打造大“都市圈”和“城市帶”，依托發(fā)揮中心城市的輻射帶動作用，構(gòu)建集聚度高、開放式、多層次的城鎮(zhèn)體系，形成了國際性大都市、全國性中心城市、區(qū)域性中心城市、地方小城市和中心鎮(zhèn)等不同層次、功能互補(bǔ)的城鎮(zhèn)體系。目前大都市區(qū)已成為美國城市發(fā)展的主要形態(tài)。從地區(qū)分布看，美國已形成了三大城市群：一是東北部城市群，包括波士頓、紐約、華盛頓、費城、巴爾的摩等中心城市和一系列中小城鎮(zhèn)的第一大城市群，綿延700公里，寬約100公里，其都市化程度很高；二是分布于五大湖南部，從密爾沃基開始，經(jīng)過芝加哥、底特律、克利夫蘭到匹茲堡的第二大城市群；三是位于美國西海岸的加利福尼亞州，北起舊金山灣區(qū)，經(jīng)洛杉磯、圣地亞哥一直延綿到墨西哥邊境的第三大城市群。三大城市群（帶）不僅成為美國的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，而且規(guī)模都在世界前列。這些城市帶和都市區(qū)的形成，都不是靠無限擴(kuò)張中心城市管轄范圍來實現(xiàn)城市規(guī)模，而是通過大批小城鎮(zhèn)的集合來實現(xiàn)的。許多大城市地區(qū)已經(jīng)連成一片，往往這個城市的延伸部分卻是另一個城市的發(fā)展部分，衛(wèi)星城鎮(zhèn)和工業(yè)區(qū)相互交錯，很難分辨它們是哪一個城市的郊區(qū)了。城市帶的形成和大量衛(wèi)星城的興起，不僅有效地解決了傳統(tǒng)上靠無限擴(kuò)張中心城市管轄范圍來實現(xiàn)城市規(guī)模擴(kuò)張所帶來的缺陷，抑制了大城市規(guī)模過于膨脹的問題，而且有利于大中小城市在空間和產(chǎn)業(yè)布局上相互依存和配套。

2.整合各種要素，培育提升龍頭城鎮(zhèn)的聚集效能

美國中小城市（鎮(zhèn)）的興起，是伴隨著人口和產(chǎn)業(yè)向中小城市（鎮(zhèn)）的聚集而發(fā)生的。自20世紀(jì)40 年代起，美國的城市化進(jìn)入了第三階段，即人口向城市集中的過程仍在繼續(xù)，但速度已經(jīng)放慢，鄉(xiāng)村人口主要流向中小城鎮(zhèn)，甚至出現(xiàn)大城市人口向郊區(qū)小城鎮(zhèn)遷移的郊區(qū)化或逆城市化趨勢。60年代，美國政府實行了“示范城市”的試驗計劃，開始對大城市中心區(qū)進(jìn)行再開發(fā)，試驗計劃旨在分流大城市人口，加快發(fā)展小城鎮(zhèn)。到了70年代，美國10萬人以下的城鎮(zhèn)人口從7700多萬人增長到9600萬人，增長了25%。據(jù)統(tǒng)計，在整個70年代，美國50個大城市的人口下降了4%，而這些大城市周圍的小城鎮(zhèn)的人口則增加了11%，中等城市的人口增加了5%。隨著中小城（鎮(zhèn)）產(chǎn)業(yè)的擴(kuò)張和企業(yè)數(shù)量的增加，中小城（鎮(zhèn)）的商業(yè)活動日益活躍，帶動了中小城（鎮(zhèn)）經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。比如，在洛杉磯的一個小城鎮(zhèn)，常住人口只有9000人，而在這里工作的人口卻有7萬多人。目前美國城市中10萬人以下的小城市（鎮(zhèn)）約占城市總數(shù)的90%以上。在小城鎮(zhèn)建設(shè)中，美國注重整合各種生產(chǎn)要素，合理配置資源，培育龍頭城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)群，提升聚集效能，以點帶面，漸次連片，在城鎮(zhèn)群向都市圈和城市帶的發(fā)展中消除城鄉(xiāng)差別，推進(jìn)區(qū)域城鄉(xiāng)一體化、公共服務(wù)均等化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。

3.重視交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動城鎮(zhèn)化在區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展

在城鎮(zhèn)化發(fā)展中，美國把交通運輸作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)性和先導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)，采取交通先行戰(zhàn)略：一是修建鐵路網(wǎng)，帶動西部城鎮(zhèn)建設(shè)。城鎮(zhèn)化初期，美國的城市主要集中在東部沿海地區(qū)，為帶動西部地區(qū)發(fā)展，19世紀(jì)60年代，美國國會先后通過《太平洋鐵路法案》和《現(xiàn)金補(bǔ)償法》支持鐵路建設(shè)，規(guī)定每修筑1英里鐵路，鐵路公司都將從政府得到數(shù)額不等的貸款，且鋪軌兩旁的土地即歸鐵路城建商開發(fā)利用。在這些政策的帶動下，北太平洋鐵路、南太平洋鐵路、圣斐鐵路等相繼建成，帶動了鐵路沿線新城鎮(zhèn)的創(chuàng)建。二是建設(shè)高速公路，引導(dǎo)郊區(qū)發(fā)展。城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展造成城市中心區(qū)環(huán)境、交通、治安狀況惡劣，而汽車的普及讓大批城市中產(chǎn)階級遷往郊區(qū)定居成為可能。為推進(jìn)郊區(qū)化，聯(lián)邦政府在1916年通過《資助道路建設(shè)法案》，改善州際道路，完善公路系統(tǒng)，各州也發(fā)行巨額公路債券，帶動城市向郊區(qū)發(fā)展。1956年通過《高速公路法》，在12年內(nèi)撥款250億美元修建了4.1萬英里的洲際高速公路。同時建立聯(lián)邦公路信用基金，征收汽油和車輛輪胎等消費稅，直接資助公路建設(shè)。到2011年底，美國高速公路通車?yán)锍踢_(dá)88730公里，約占世界高速公路總里程的一半，連接了所有5萬人以上的城市。其中54條共計6.44萬公里的州際高速公路形成了橫貫東西、縱貫?zāi)媳钡拿绹分鞴羌?。運輸服務(wù)安全高效的綜合交通運輸體系的建成，在推動美國城鎮(zhèn)化，促進(jìn)生產(chǎn)要素跨域流動、支持城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、保障城鎮(zhèn)社會有序運行、引導(dǎo)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)合理布局、完善城鎮(zhèn)空間格局形態(tài)等方面發(fā)揮著重要作用。

4.以科技為統(tǒng)領(lǐng)，探索工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化同步發(fā)展之路

在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，美國沒有簡單地、孤立地進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)，而是注重工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同步發(fā)展，它們以新技術(shù)革命為統(tǒng)領(lǐng)，以工業(yè)化、信息化為城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)在動力，積極探索“四化”互動的發(fā)展道路。一是以工業(yè)化吸納大量的農(nóng)村人口由第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)。通過人口和產(chǎn)業(yè)的集聚，推動城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展，特別是在西部開發(fā)過程中，美國政府順應(yīng)工業(yè)革命浪潮，利用蒸汽動力的改進(jìn)，解決了西部交通運輸問題，同時聯(lián)邦政府和各州政府適時制定合理的產(chǎn)業(yè)政策，選擇并扶植農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)和采礦業(yè)作為發(fā)展西部的帶動產(chǎn)業(yè)，吸引大量勞動力和資金，不僅為西部工業(yè)化奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)，而且為城鎮(zhèn)化的人口聚集創(chuàng)造了條件。二是注重產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化，加快城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。二戰(zhàn)期間，聯(lián)邦政府將大部分軍工企業(yè)建在郊區(qū)及西部地區(qū)，戰(zhàn)后政府斥巨資支持原子能、微電子和航空航天技術(shù)發(fā)展，幫助西部城市的軍事工業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)槊裼霉I(yè)。1981年里根政府出臺《研究與發(fā)展減稅法案》，增加教育研究費用，鼓勵中小企業(yè)自主研發(fā)，其目的都是為城鎮(zhèn)長期、穩(wěn)定、有序、健康發(fā)展注入活力。三是借力新技術(shù)革命，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量和水平。在全球化的浪潮中，美國中西部傳統(tǒng)工業(yè)區(qū)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)滑坡和城市中心區(qū)產(chǎn)業(yè)空洞化現(xiàn)象，為此政府采取一系列舉措，包括放松管制，適當(dāng)放寬或取消一些妨礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)章制度；保護(hù)國內(nèi)市場，嚴(yán)格控制國外鋼鐵產(chǎn)品進(jìn)口；制定稅收、補(bǔ)貼及信貸優(yōu)惠政策，引導(dǎo)制造業(yè)從東北部向西部、南部地區(qū)轉(zhuǎn)移，扶持國內(nèi)制造業(yè)對外投資，支持老工業(yè)區(qū)向國外轉(zhuǎn)移部分勞動密集型和耗能污染型產(chǎn)業(yè)。

5.突出市場機(jī)制主導(dǎo)作用的同時，注重發(fā)揮政府宏觀調(diào)控作用

美國在城鎮(zhèn)化初、中期，奉行自由經(jīng)濟(jì)理論，主張由市場自發(fā)地調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)關(guān)系，市場機(jī)制在美國城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中起主導(dǎo)作用。加之政治體制制約，聯(lián)邦政府調(diào)控手段薄弱，政府沒有及時對以資本為導(dǎo)向的城鎮(zhèn)化發(fā)展加以有效的引導(dǎo)，完全按照市場需求自由放任地推進(jìn)城鎮(zhèn)化，導(dǎo)致了過度的郊區(qū)化，造成城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃結(jié)構(gòu)性失衡、城市無序擴(kuò)張蔓延、土地資源浪費嚴(yán)重、生態(tài)環(huán)境破壞等一系列問題。按照工業(yè)化國家的經(jīng)驗，城鎮(zhèn)化率達(dá)到50%是政府政策調(diào)節(jié)的最佳切入點。為此，美國政府進(jìn)行了沉痛的反思和檢討，及時吸收借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗，推行雙輪驅(qū)動政策，既強(qiáng)調(diào)市場化的作用，也注意把自由市場和政府調(diào)控相結(jié)合，更加重視政府的宏觀協(xié)調(diào)作用。一是為產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和各種生產(chǎn)要素的流動營造一個良好的市場環(huán)境和法制環(huán)境。二是強(qiáng)化政府在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的宏觀調(diào)控和指導(dǎo)協(xié)調(diào)作用。通過市縣合并、建立權(quán)威的大都市區(qū)政府、組建半官方性質(zhì)的地方政府聯(lián)合組織等措施，解決大都市區(qū)發(fā)展中面臨的區(qū)域性矛盾和問題，通過立法和行政干預(yù)，實行有效的區(qū)域協(xié)調(diào)和管理。三是美國提出了“精明增長”理念，要求城鎮(zhèn)化沿著以人為本、綠色低碳、永續(xù)發(fā)展的路徑深入推進(jìn)，強(qiáng)調(diào)土地集約利用、優(yōu)先發(fā)展公共交通、混合土地使用功能、保護(hù)開放空間和創(chuàng)造舒適環(huán)境、鼓勵公眾參與、建設(shè)緊湊型社區(qū)等，通過政府行政、經(jīng)濟(jì)、法律杠桿發(fā)揮限制、保護(hù)和協(xié)調(diào)作用，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會的公平。

6.建立農(nóng)業(yè)政策支持體系，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展

美國高度發(fā)達(dá)的工業(yè)化建立在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)之上。它之所以實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互促進(jìn)、同步協(xié)調(diào)發(fā)展，得益于美國政府在建立健全支持農(nóng)業(yè)政策體系方面所做的工作，制定了一系列有利于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的政策。

一是秉持以農(nóng)民為本的理念，尊重農(nóng)民利益，對農(nóng)業(yè)實行保護(hù)政策，用工業(yè)剩余反哺農(nóng)業(yè)，妥善處理農(nóng)民的困難和問題，不以犧牲農(nóng)民利益為代價完成城鎮(zhèn)化，保證農(nóng)民利益不受損害，避免了在城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的貧富差距拉大、社會混亂動蕩的情況。

二是出臺《宅地法》，為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供法律制度保障。

三是重視農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。上世紀(jì)30年代，聯(lián)邦政府設(shè)立農(nóng)村電力管理局，負(fù)責(zé)建立龐大的農(nóng)村電網(wǎng)，實現(xiàn)了農(nóng)村電力設(shè)施全覆蓋。進(jìn)入21世紀(jì)以來，針對農(nóng)村部分基礎(chǔ)設(shè)施老化的情況，聯(lián)邦政府撥款支持鄉(xiāng)村社區(qū)公共設(shè)施、住宅和企業(yè)等三大類19個子項目建設(shè)，幫助農(nóng)村地區(qū)改善供水排水系統(tǒng)，修建供電以及遠(yuǎn)程教育網(wǎng)絡(luò)工程等。

四是重視農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步，通過頒布法案免費撥地建立高等院校、撥款興建農(nóng)業(yè)研究機(jī)構(gòu)來形成富有效率的農(nóng)業(yè)科研推廣系統(tǒng)。五是平衡城郊發(fā)展，提高電器的普及率，實現(xiàn)農(nóng)村生活方式向城市化的轉(zhuǎn)變，讓農(nóng)村居民享受到現(xiàn)代化城市的發(fā)達(dá)、便利，實現(xiàn)生活質(zhì)量、生活方式、生活觀念的全面升級。2006年，啟動鄉(xiāng)村社區(qū)寬帶網(wǎng)資助計劃，幫助低收入社區(qū)購買寬帶設(shè)備，建立社區(qū)活動中心，免費提供網(wǎng)絡(luò)服務(wù)。同時，利用工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和信息化成果來改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和信息化為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供了完善的基礎(chǔ)設(shè)施和強(qiáng)大的人力資本。反過來，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實現(xiàn)又促進(jìn)和支持了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

7.運用各種手段，最大限度調(diào)動社會各方面力量來推進(jìn)城鎮(zhèn)化

一是運用財政金融政策，有效解決城鎮(zhèn)化建設(shè)資金不足的問題。各級政府通過財政投入和補(bǔ)貼，以及貸款貼息等優(yōu)惠措施，吸引企業(yè)到城鎮(zhèn)進(jìn)行投資，促進(jìn)城市新興產(chǎn)業(yè)的開發(fā)；聯(lián)邦政府設(shè)置專門金融機(jī)構(gòu)，對邊遠(yuǎn)地區(qū)的城市發(fā)展提供貸款支持。雖然工商企業(yè)的稅收與城鎮(zhèn)的財政無關(guān)，但隨著越來越多的企業(yè)入駐小鎮(zhèn)，企業(yè)的規(guī)模越來越大，不僅吸引中產(chǎn)階級到小城鎮(zhèn)購買住房，促進(jìn)了小城鎮(zhèn)房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而且增加小城鎮(zhèn)的財政稅收，帶來小城鎮(zhèn)的繁榮。二是健全社會保障體系，著力解決住房和就業(yè)難題。首先，創(chuàng)新住房政策，緩解城區(qū)住房緊缺。隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn)和新移民涌入，美國大城市中心區(qū)住房短缺的現(xiàn)象日益嚴(yán)重。為此，聯(lián)邦政府于1934—1937年間建造2200萬套低造價公寓住房，用以清除貧民窟。同時將資金以貸款形式撥付地方政府，建造低租金住房，為買房者提供信貸抵押保證和稅收補(bǔ)助金。在解決就業(yè)方面，各級政府通過大規(guī)模市政工程建設(shè)，包括城市道路、電車、地鐵、供水及排污工程等，提供大量公共管理和服務(wù)崗位。尤其是羅斯福政府創(chuàng)辦公共工程局和工程振興局，實施一系列以工代賑措施，改造中心城市和港口、啟動住房建設(shè)工程等，創(chuàng)造了數(shù)百萬工作崗位。此外，政府每年投入大量資金用于職業(yè)教育、失業(yè)者轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)及城鎮(zhèn)化過程中失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)，通過多種途徑幫助城鎮(zhèn)居民就業(yè)。三是鼓勵動員社會民間團(tuán)體參與城鎮(zhèn)社區(qū)建設(shè)。20世紀(jì)60年代，約翰遜政府成立經(jīng)濟(jì)機(jī)會辦公室作為專門治理城市的機(jī)構(gòu)，下設(shè)工作隊、社區(qū)行動處和鄰里服務(wù)中心，深入社區(qū)提供服務(wù)，了解基層民眾關(guān)切。小布什政府設(shè)立“信仰依托和社區(qū)動議中心”，提供信息和相關(guān)資源，強(qiáng)化草根層在社區(qū)建設(shè)中的作用，增進(jìn)政府與私人慈善組織、NGO、企業(yè)界、鄰里團(tuán)體的合作共同化解城鎮(zhèn)化帶來的社會問題。

8.注重以人為本和價值最大化，突出公平、民主和效率

美國把實現(xiàn)價值最大化和以人為本貫穿于城鎮(zhèn)化建設(shè)全過程中，體現(xiàn)在：一是價值最大化的實現(xiàn)。作為最發(fā)達(dá)的資本主義國家，美國在其整個國家的發(fā)展中一直以價值最大化理念作為價值的核心，企業(yè)家精神、品牌效應(yīng)等的確立，就是價值最大化理念的外顯。同時，價值最大化體現(xiàn)在公平基礎(chǔ)上，在美國城鎮(zhèn)化發(fā)展中，企業(yè)精神的引入又是以很多社會非營利團(tuán)體的參與為前提的，兩者制衡才能保證其城鎮(zhèn)的發(fā)展不至于完全脫離社會公益性而單純追求價值。二是對公平、民主的把握。實現(xiàn)效率固然重要，但城鎮(zhèn)化更需從根本上實現(xiàn)公平，這種公平的實現(xiàn)不能以新的不公平的產(chǎn)生為代價。事實上，美國小城鎮(zhèn)發(fā)展的成功正是在民主公平的前提下群策群力所實現(xiàn)的。三是注重對效率的考量。城鎮(zhèn)化無疑需要達(dá)到城鄉(xiāng)均衡，實現(xiàn)農(nóng)村與城市的平衡對接。美國在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中，明確提出了小城鎮(zhèn)的發(fā)展要有企業(yè)家精神，要建立品牌效應(yīng)，要懂得合理利用資源，而且資源的利用要符合蹺蹺板效應(yīng)，這些理念可以歸結(jié)為一點，就是效率。效率的提升使美國的小城鎮(zhèn)發(fā)展極其順暢，一個城鎮(zhèn)的發(fā)展甚至可以形象地描述為一個人的發(fā)展，即為美國小城鎮(zhèn)發(fā)展的效率之路。