美國推進城鎮(zhèn)化進程的主要做法
1.打破行政區(qū)域界限,著力打造大“都市圈”和“城市帶”
在城鎮(zhèn)化進程中,美國打破行政區(qū)域界限,整體統(tǒng)籌區(qū)域資源利用、環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)布局和重大項目建設(shè),著力打造大“都市圈”和“城市帶”,依托發(fā)揮中心城市的輻射帶動作用,構(gòu)建集聚度高、開放式、多層次的城鎮(zhèn)體系,形成了國際性大都市、全國性中心城市、區(qū)域性中心城市、地方小城市和中心鎮(zhèn)等不同層次、功能互補的城鎮(zhèn)體系。目前大都市區(qū)已成為美國城市發(fā)展的主要形態(tài)。從地區(qū)分布看,美國已形成了三大城市群:一是東北部城市群,包括波士頓、紐約、華盛頓、費城、巴爾的摩等中心城市和一系列中小城鎮(zhèn)的第一大城市群,綿延700公里,寬約100公里,其都市化程度很高;二是分布于五大湖南部,從密爾沃基開始,經(jīng)過芝加哥、底特律、克利夫蘭到匹茲堡的第二大城市群;三是位于美國西海岸的加利福尼亞州,北起舊金山灣區(qū),經(jīng)洛杉磯、圣地亞哥一直延綿到墨西哥邊境的第三大城市群。三大城市群(帶)不僅成為美國的政治、經(jīng)濟、文化中心,而且規(guī)模都在世界前列。這些城市帶和都市區(qū)的形成,都不是靠無限擴張中心城市管轄范圍來實現(xiàn)城市規(guī)模,而是通過大批小城鎮(zhèn)的集合來實現(xiàn)的。許多大城市地區(qū)已經(jīng)連成一片,往往這個城市的延伸部分卻是另一個城市的發(fā)展部分,衛(wèi)星城鎮(zhèn)和工業(yè)區(qū)相互交錯,很難分辨它們是哪一個城市的郊區(qū)了。城市帶的形成和大量衛(wèi)星城的興起,不僅有效地解決了傳統(tǒng)上靠無限擴張中心城市管轄范圍來實現(xiàn)城市規(guī)模擴張所帶來的缺陷,抑制了大城市規(guī)模過于膨脹的問題,而且有利于大中小城市在空間和產(chǎn)業(yè)布局上相互依存和配套。
2.整合各種要素,培育提升龍頭城鎮(zhèn)的聚集效能
美國中小城市(鎮(zhèn))的興起,是伴隨著人口和產(chǎn)業(yè)向中小城市(鎮(zhèn))的聚集而發(fā)生的。自20世紀40 年代起,美國的城市化進入了第三階段,即人口向城市集中的過程仍在繼續(xù),但速度已經(jīng)放慢,鄉(xiāng)村人口主要流向中小城鎮(zhèn),甚至出現(xiàn)大城市人口向郊區(qū)小城鎮(zhèn)遷移的郊區(qū)化或逆城市化趨勢。60年代,美國政府實行了“示范城市”的試驗計劃,開始對大城市中心區(qū)進行再開發(fā),試驗計劃旨在分流大城市人口,加快發(fā)展小城鎮(zhèn)。到了70年代,美國10萬人以下的城鎮(zhèn)人口從7700多萬人增長到9600萬人,增長了25%。據(jù)統(tǒng)計,在整個70年代,美國50個大城市的人口下降了4%,而這些大城市周圍的小城鎮(zhèn)的人口則增加了11%,中等城市的人口增加了5%。隨著中小城(鎮(zhèn))產(chǎn)業(yè)的擴張和企業(yè)數(shù)量的增加,中小城(鎮(zhèn))的商業(yè)活動日益活躍,帶動了中小城(鎮(zhèn))經(jīng)濟的發(fā)展。比如,在洛杉磯的一個小城鎮(zhèn),常住人口只有9000人,而在這里工作的人口卻有7萬多人。目前美國城市中10萬人以下的小城市(鎮(zhèn))約占城市總數(shù)的90%以上。在小城鎮(zhèn)建設(shè)中,美國注重整合各種生產(chǎn)要素,合理配置資源,培育龍頭城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)群,提升聚集效能,以點帶面,漸次連片,在城鎮(zhèn)群向都市圈和城市帶的發(fā)展中消除城鄉(xiāng)差別,推進區(qū)域城鄉(xiāng)一體化、公共服務(wù)均等化,實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。
3.重視交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),推動城鎮(zhèn)化在區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展
在城鎮(zhèn)化發(fā)展中,美國把交通運輸作為經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)性和先導(dǎo)性產(chǎn)業(yè),采取交通先行戰(zhàn)略:一是修建鐵路網(wǎng),帶動西部城鎮(zhèn)建設(shè)。城鎮(zhèn)化初期,美國的城市主要集中在東部沿海地區(qū),為帶動西部地區(qū)發(fā)展,19世紀60年代,美國國會先后通過《太平洋鐵路法案》和《現(xiàn)金補償法》支持鐵路建設(shè),規(guī)定每修筑1英里鐵路,鐵路公司都將從政府得到數(shù)額不等的貸款,且鋪軌兩旁的土地即歸鐵路城建商開發(fā)利用。在這些政策的帶動下,北太平洋鐵路、南太平洋鐵路、圣斐鐵路等相繼建成,帶動了鐵路沿線新城鎮(zhèn)的創(chuàng)建。二是建設(shè)高速公路,引導(dǎo)郊區(qū)發(fā)展。城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展造成城市中心區(qū)環(huán)境、交通、治安狀況惡劣,而汽車的普及讓大批城市中產(chǎn)階級遷往郊區(qū)定居成為可能。為推進郊區(qū)化,聯(lián)邦政府在1916年通過《資助道路建設(shè)法案》,改善州際道路,完善公路系統(tǒng),各州也發(fā)行巨額公路債券,帶動城市向郊區(qū)發(fā)展。1956年通過《高速公路法》,在12年內(nèi)撥款250億美元修建了4.1萬英里的洲際高速公路。同時建立聯(lián)邦公路信用基金,征收汽油和車輛輪胎等消費稅,直接資助公路建設(shè)。到2011年底,美國高速公路通車里程達88730公里,約占世界高速公路總里程的一半,連接了所有5萬人以上的城市。其中54條共計6.44萬公里的州際高速公路形成了橫貫東西、縱貫?zāi)媳钡拿绹分鞴羌?。運輸服務(wù)安全高效的綜合交通運輸體系的建成,在推動美國城鎮(zhèn)化,促進生產(chǎn)要素跨域流動、支持城鎮(zhèn)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展、保障城鎮(zhèn)社會有序運行、引導(dǎo)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)合理布局、完善城鎮(zhèn)空間格局形態(tài)等方面發(fā)揮著重要作用。
4.以科技為統(tǒng)領(lǐng),探索工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化同步發(fā)展之路
在推進城鎮(zhèn)化進程中,美國沒有簡單地、孤立地進行城鎮(zhèn)化建設(shè),而是注重工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同步發(fā)展,它們以新技術(shù)革命為統(tǒng)領(lǐng),以工業(yè)化、信息化為城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)在動力,積極探索“四化”互動的發(fā)展道路。一是以工業(yè)化吸納大量的農(nóng)村人口由第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)。通過人口和產(chǎn)業(yè)的集聚,推動城鎮(zhèn)經(jīng)濟社會全面發(fā)展,特別是在西部開發(fā)過程中,美國政府順應(yīng)工業(yè)革命浪潮,利用蒸汽動力的改進,解決了西部交通運輸問題,同時聯(lián)邦政府和各州政府適時制定合理的產(chǎn)業(yè)政策,選擇并扶植農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)和采礦業(yè)作為發(fā)展西部的帶動產(chǎn)業(yè),吸引大量勞動力和資金,不僅為西部工業(yè)化奠定了物質(zhì)基礎(chǔ),而且為城鎮(zhèn)化的人口聚集創(chuàng)造了條件。二是注重產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化,加快城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。二戰(zhàn)期間,聯(lián)邦政府將大部分軍工企業(yè)建在郊區(qū)及西部地區(qū),戰(zhàn)后政府斥巨資支持原子能、微電子和航空航天技術(shù)發(fā)展,幫助西部城市的軍事工業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)槊裼霉I(yè)。1981年里根政府出臺《研究與發(fā)展減稅法案》,增加教育研究費用,鼓勵中小企業(yè)自主研發(fā),其目的都是為城鎮(zhèn)長期、穩(wěn)定、有序、健康發(fā)展注入活力。三是借力新技術(shù)革命,提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量和水平。在全球化的浪潮中,美國中西部傳統(tǒng)工業(yè)區(qū)出現(xiàn)經(jīng)濟滑坡和城市中心區(qū)產(chǎn)業(yè)空洞化現(xiàn)象,為此政府采取一系列舉措,包括放松管制,適當(dāng)放寬或取消一些妨礙經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)章制度;保護國內(nèi)市場,嚴格控制國外鋼鐵產(chǎn)品進口;制定稅收、補貼及信貸優(yōu)惠政策,引導(dǎo)制造業(yè)從東北部向西部、南部地區(qū)轉(zhuǎn)移,扶持國內(nèi)制造業(yè)對外投資,支持老工業(yè)區(qū)向國外轉(zhuǎn)移部分勞動密集型和耗能污染型產(chǎn)業(yè)。
5.突出市場機制主導(dǎo)作用的同時,注重發(fā)揮政府宏觀調(diào)控作用
美國在城鎮(zhèn)化初、中期,奉行自由經(jīng)濟理論,主張由市場自發(fā)地調(diào)節(jié)經(jīng)濟關(guān)系,市場機制在美國城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中起主導(dǎo)作用。加之政治體制制約,聯(lián)邦政府調(diào)控手段薄弱,政府沒有及時對以資本為導(dǎo)向的城鎮(zhèn)化發(fā)展加以有效的引導(dǎo),完全按照市場需求自由放任地推進城鎮(zhèn)化,導(dǎo)致了過度的郊區(qū)化,造成城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃結(jié)構(gòu)性失衡、城市無序擴張蔓延、土地資源浪費嚴重、生態(tài)環(huán)境破壞等一系列問題。按照工業(yè)化國家的經(jīng)驗,城鎮(zhèn)化率達到50%是政府政策調(diào)節(jié)的最佳切入點。為此,美國政府進行了沉痛的反思和檢討,及時吸收借鑒國際先進經(jīng)驗,推行雙輪驅(qū)動政策,既強調(diào)市場化的作用,也注意把自由市場和政府調(diào)控相結(jié)合,更加重視政府的宏觀協(xié)調(diào)作用。一是為產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和各種生產(chǎn)要素的流動營造一個良好的市場環(huán)境和法制環(huán)境。二是強化政府在推進城鎮(zhèn)化進程中的宏觀調(diào)控和指導(dǎo)協(xié)調(diào)作用。通過市縣合并、建立權(quán)威的大都市區(qū)政府、組建半官方性質(zhì)的地方政府聯(lián)合組織等措施,解決大都市區(qū)發(fā)展中面臨的區(qū)域性矛盾和問題,通過立法和行政干預(yù),實行有效的區(qū)域協(xié)調(diào)和管理。三是美國提出了“精明增長”理念,要求城鎮(zhèn)化沿著以人為本、綠色低碳、永續(xù)發(fā)展的路徑深入推進,強調(diào)土地集約利用、優(yōu)先發(fā)展公共交通、混合土地使用功能、保護開放空間和創(chuàng)造舒適環(huán)境、鼓勵公眾參與、建設(shè)緊湊型社區(qū)等,通過政府行政、經(jīng)濟、法律杠桿發(fā)揮限制、保護和協(xié)調(diào)作用,實現(xiàn)經(jīng)濟、環(huán)境和社會的公平。
6.建立農(nóng)業(yè)政策支持體系,促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展
美國高度發(fā)達的工業(yè)化建立在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)之上。它之所以實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互促進、同步協(xié)調(diào)發(fā)展,得益于美國政府在建立健全支持農(nóng)業(yè)政策體系方面所做的工作,制定了一系列有利于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的政策。
一是秉持以農(nóng)民為本的理念,尊重農(nóng)民利益,對農(nóng)業(yè)實行保護政策,用工業(yè)剩余反哺農(nóng)業(yè),妥善處理農(nóng)民的困難和問題,不以犧牲農(nóng)民利益為代價完成城鎮(zhèn)化,保證農(nóng)民利益不受損害,避免了在城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的貧富差距拉大、社會混亂動蕩的情況。
二是出臺《宅地法》,為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供法律制度保障。
三是重視農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。上世紀30年代,聯(lián)邦政府設(shè)立農(nóng)村電力管理局,負責(zé)建立龐大的農(nóng)村電網(wǎng),實現(xiàn)了農(nóng)村電力設(shè)施全覆蓋。進入21世紀以來,針對農(nóng)村部分基礎(chǔ)設(shè)施老化的情況,聯(lián)邦政府撥款支持鄉(xiāng)村社區(qū)公共設(shè)施、住宅和企業(yè)等三大類19個子項目建設(shè),幫助農(nóng)村地區(qū)改善供水排水系統(tǒng),修建供電以及遠程教育網(wǎng)絡(luò)工程等。
四是重視農(nóng)業(yè)技術(shù)進步,通過頒布法案免費撥地建立高等院校、撥款興建農(nóng)業(yè)研究機構(gòu)來形成富有效率的農(nóng)業(yè)科研推廣系統(tǒng)。五是平衡城郊發(fā)展,提高電器的普及率,實現(xiàn)農(nóng)村生活方式向城市化的轉(zhuǎn)變,讓農(nóng)村居民享受到現(xiàn)代化城市的發(fā)達、便利,實現(xiàn)生活質(zhì)量、生活方式、生活觀念的全面升級。2006年,啟動鄉(xiāng)村社區(qū)寬帶網(wǎng)資助計劃,幫助低收入社區(qū)購買寬帶設(shè)備,建立社區(qū)活動中心,免費提供網(wǎng)絡(luò)服務(wù)。同時,利用工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和信息化成果來改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè),提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平,工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和信息化為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供了完善的基礎(chǔ)設(shè)施和強大的人力資本。反過來,農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實現(xiàn)又促進和支持了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展。
7.運用各種手段,最大限度調(diào)動社會各方面力量來推進城鎮(zhèn)化
一是運用財政金融政策,有效解決城鎮(zhèn)化建設(shè)資金不足的問題。各級政府通過財政投入和補貼,以及貸款貼息等優(yōu)惠措施,吸引企業(yè)到城鎮(zhèn)進行投資,促進城市新興產(chǎn)業(yè)的開發(fā);聯(lián)邦政府設(shè)置專門金融機構(gòu),對邊遠地區(qū)的城市發(fā)展提供貸款支持。雖然工商企業(yè)的稅收與城鎮(zhèn)的財政無關(guān),但隨著越來越多的企業(yè)入駐小鎮(zhèn),企業(yè)的規(guī)模越來越大,不僅吸引中產(chǎn)階級到小城鎮(zhèn)購買住房,促進了小城鎮(zhèn)房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,而且增加小城鎮(zhèn)的財政稅收,帶來小城鎮(zhèn)的繁榮。二是健全社會保障體系,著力解決住房和就業(yè)難題。首先,創(chuàng)新住房政策,緩解城區(qū)住房緊缺。隨著城鎮(zhèn)化推進和新移民涌入,美國大城市中心區(qū)住房短缺的現(xiàn)象日益嚴重。為此,聯(lián)邦政府于1934—1937年間建造2200萬套低造價公寓住房,用以清除貧民窟。同時將資金以貸款形式撥付地方政府,建造低租金住房,為買房者提供信貸抵押保證和稅收補助金。在解決就業(yè)方面,各級政府通過大規(guī)模市政工程建設(shè),包括城市道路、電車、地鐵、供水及排污工程等,提供大量公共管理和服務(wù)崗位。尤其是羅斯福政府創(chuàng)辦公共工程局和工程振興局,實施一系列以工代賑措施,改造中心城市和港口、啟動住房建設(shè)工程等,創(chuàng)造了數(shù)百萬工作崗位。此外,政府每年投入大量資金用于職業(yè)教育、失業(yè)者轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)及城鎮(zhèn)化過程中失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn),通過多種途徑幫助城鎮(zhèn)居民就業(yè)。三是鼓勵動員社會民間團體參與城鎮(zhèn)社區(qū)建設(shè)。20世紀60年代,約翰遜政府成立經(jīng)濟機會辦公室作為專門治理城市的機構(gòu),下設(shè)工作隊、社區(qū)行動處和鄰里服務(wù)中心,深入社區(qū)提供服務(wù),了解基層民眾關(guān)切。小布什政府設(shè)立“信仰依托和社區(qū)動議中心”,提供信息和相關(guān)資源,強化草根層在社區(qū)建設(shè)中的作用,增進政府與私人慈善組織、NGO、企業(yè)界、鄰里團體的合作共同化解城鎮(zhèn)化帶來的社會問題。
8.注重以人為本和價值最大化,突出公平、民主和效率
美國把實現(xiàn)價值最大化和以人為本貫穿于城鎮(zhèn)化建設(shè)全過程中,體現(xiàn)在:一是價值最大化的實現(xiàn)。作為最發(fā)達的資本主義國家,美國在其整個國家的發(fā)展中一直以價值最大化理念作為價值的核心,企業(yè)家精神、品牌效應(yīng)等的確立,就是價值最大化理念的外顯。同時,價值最大化體現(xiàn)在公平基礎(chǔ)上,在美國城鎮(zhèn)化發(fā)展中,企業(yè)精神的引入又是以很多社會非營利團體的參與為前提的,兩者制衡才能保證其城鎮(zhèn)的發(fā)展不至于完全脫離社會公益性而單純追求價值。二是對公平、民主的把握。實現(xiàn)效率固然重要,但城鎮(zhèn)化更需從根本上實現(xiàn)公平,這種公平的實現(xiàn)不能以新的不公平的產(chǎn)生為代價。事實上,美國小城鎮(zhèn)發(fā)展的成功正是在民主公平的前提下群策群力所實現(xiàn)的。三是注重對效率的考量。城鎮(zhèn)化無疑需要達到城鄉(xiāng)均衡,實現(xiàn)農(nóng)村與城市的平衡對接。美國在推進城鎮(zhèn)化過程中,明確提出了小城鎮(zhèn)的發(fā)展要有企業(yè)家精神,要建立品牌效應(yīng),要懂得合理利用資源,而且資源的利用要符合蹺蹺板效應(yīng),這些理念可以歸結(jié)為一點,就是效率。效率的提升使美國的小城鎮(zhèn)發(fā)展極其順暢,一個城鎮(zhèn)的發(fā)展甚至可以形象地描述為一個人的發(fā)展,即為美國小城鎮(zhèn)發(fā)展的效率之路。
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