20世紀90年代，為回應政府與市場的雙重失靈，治理范式迅速興起。它要求多元主體廣泛地進行合作治理，不同維度的合作則催生了各種類型的治理網(wǎng)絡。起初，庫伊曼和羅茨等學者主要關注的是治理網(wǎng)絡在應對公共事務時的效率，并未詳盡地探討它對民主的影響。不過，近年來他們卻發(fā)現(xiàn)，治理網(wǎng)絡在形成、運行與輸出政策等階段均可能有悖于民主價值的內(nèi)在要求。為此，他們紛紛提出相應的化解之策。而國內(nèi)學者雖然也使用“民主治理”和“治理民主”等，但很少探討兩者的內(nèi)在張力與相互契合之處。因此，梳理清楚治理范式的內(nèi)部轉(zhuǎn)向，對治理的民主困境及其重建才能進行可行性探索。

治理網(wǎng)絡的民主困境 

確定評判標準是探究治理與民主之間聯(lián)系的基本前提。治理的理論預設、主體構成和運行機制決定了要借用參與民主和協(xié)商民主的知識資源去衡量民主程度。概括地講，主張眾人之事應由眾人決議。就此而言，治理蘊含了巨大的民主潛能，要求以往僅僅只有機會選擇決策者的主體直接參與政策制定。但潛能是否可以轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實，則主要取決于治理網(wǎng)絡能否有效地克服自身存在的民主困境。大致說來，其困境主要有以下方面。

首先，盡管治理網(wǎng)絡擴大了參與范圍，但治理網(wǎng)絡的包容性卻有待提升。漢森等學者發(fā)現(xiàn)，治理網(wǎng)絡存在嚴重的外部與內(nèi)部雙重排斥。就外部排斥而言，眾多受政策影響的群體往往沒有機會進入治理網(wǎng)絡。他們既無法表達自身的訴求，更沒有渠道參與政策制定。就內(nèi)部排斥而言，治理網(wǎng)絡的運行規(guī)則與議事程序總是不自覺地按照強勢群體的價值觀念和利益要求予以建構，而很少考慮政治參與能力和文化成員身份等因素的差異，因此，弱勢群體對實際政策的影響力比較有限。

其次，雖然治理網(wǎng)絡拓展了決策主體，不過網(wǎng)絡內(nèi)部的平等性卻亟須提高?？梢钥隙ǖ氖?，與以往主要由政治精英制定政策相比，普通公民可以直接參與決策的治理更符合原始民主的自治精神。對此，早期的治理理論家紛紛假定，在資源分散的情況下主體之間必然存在相互依賴關系。所以，更需要橫向的賦權與合作，而不能簡單地依靠縱向的權力與控制。但托費因和亨德里克等學者的案例研究卻表明，主體之間即便存在依賴關系，但它們也是非對稱的。所以，治理網(wǎng)絡仍然由傳統(tǒng)的精英，特別是經(jīng)濟精英主導。可見，盡管它強調(diào)網(wǎng)絡成員的自主與獨立，但還是無法擺脫社會經(jīng)濟資源占有不均衡等因素的束縛。就此而言，網(wǎng)絡內(nèi)部雖然不存在自上而下的官僚制結(jié)構，但支配性的權力卻以更加隱匿的方式存在。

最后，治理網(wǎng)絡雖然深化了人際信任，卻仍然難以貫徹責任政治的原則。現(xiàn)代政治要求公共權力在服務于私人權利的基礎上，適時回應公民的利益訴求。索倫森和埃斯馬克等行政學家詳盡地探討了治理網(wǎng)絡遭遇的問責難題。在代議民主制中，公民尚且可以借助選舉這一媒介與權力行使者建立起明確的委托代理關系，并以此為據(jù)適時地追蹤政治責任的落實情況。但在治理網(wǎng)絡中，利益攸關的社會公眾根本無法與網(wǎng)絡成員確立委托代理關系。這樣，落實政治責任也就不知從何說起。接踵而至的便是公眾既無能力監(jiān)督網(wǎng)絡成員，也無渠道要求他們回應自身的需求。