20世紀(jì)90年代，為回應(yīng)政府與市場(chǎng)的雙重失靈，治理范式迅速興起。它要求多元主體廣泛地進(jìn)行合作治理，不同維度的合作則催生了各種類型的治理網(wǎng)絡(luò)。起初，庫伊曼和羅茨等學(xué)者主要關(guān)注的是治理網(wǎng)絡(luò)在應(yīng)對(duì)公共事務(wù)時(shí)的效率，并未詳盡地探討它對(duì)民主的影響。不過，近年來他們卻發(fā)現(xiàn)，治理網(wǎng)絡(luò)在形成、運(yùn)行與輸出政策等階段均可能有悖于民主價(jià)值的內(nèi)在要求。為此，他們紛紛提出相應(yīng)的化解之策。而國(guó)內(nèi)學(xué)者雖然也使用“民主治理”和“治理民主”等，但很少探討兩者的內(nèi)在張力與相互契合之處。因此，梳理清楚治理范式的內(nèi)部轉(zhuǎn)向，對(duì)治理的民主困境及其重建才能進(jìn)行可行性探索。

治理網(wǎng)絡(luò)的民主困境 

確定評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)是探究治理與民主之間聯(lián)系的基本前提。治理的理論預(yù)設(shè)、主體構(gòu)成和運(yùn)行機(jī)制決定了要借用參與民主和協(xié)商民主的知識(shí)資源去衡量民主程度。概括地講，主張眾人之事應(yīng)由眾人決議。就此而言，治理蘊(yùn)含了巨大的民主潛能，要求以往僅僅只有機(jī)會(huì)選擇決策者的主體直接參與政策制定。但潛能是否可以轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)，則主要取決于治理網(wǎng)絡(luò)能否有效地克服自身存在的民主困境。大致說來，其困境主要有以下方面。

首先，盡管治理網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)大了參與范圍，但治理網(wǎng)絡(luò)的包容性卻有待提升。漢森等學(xué)者發(fā)現(xiàn)，治理網(wǎng)絡(luò)存在嚴(yán)重的外部與內(nèi)部雙重排斥。就外部排斥而言，眾多受政策影響的群體往往沒有機(jī)會(huì)進(jìn)入治理網(wǎng)絡(luò)。他們既無法表達(dá)自身的訴求，更沒有渠道參與政策制定。就內(nèi)部排斥而言，治理網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行規(guī)則與議事程序總是不自覺地按照強(qiáng)勢(shì)群體的價(jià)值觀念和利益要求予以建構(gòu)，而很少考慮政治參與能力和文化成員身份等因素的差異，因此，弱勢(shì)群體對(duì)實(shí)際政策的影響力比較有限。

其次，雖然治理網(wǎng)絡(luò)拓展了決策主體，不過網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的平等性卻亟須提高?？梢钥隙ǖ氖?，與以往主要由政治精英制定政策相比，普通公民可以直接參與決策的治理更符合原始民主的自治精神。對(duì)此，早期的治理理論家紛紛假定，在資源分散的情況下主體之間必然存在相互依賴關(guān)系。所以，更需要橫向的賦權(quán)與合作，而不能簡(jiǎn)單地依靠縱向的權(quán)力與控制。但托費(fèi)因和亨德里克等學(xué)者的案例研究卻表明，主體之間即便存在依賴關(guān)系，但它們也是非對(duì)稱的。所以，治理網(wǎng)絡(luò)仍然由傳統(tǒng)的精英，特別是經(jīng)濟(jì)精英主導(dǎo)。可見，盡管它強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)成員的自主與獨(dú)立，但還是無法擺脫社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源占有不均衡等因素的束縛。就此而言，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部雖然不存在自上而下的官僚制結(jié)構(gòu)，但支配性的權(quán)力卻以更加隱匿的方式存在。

最后，治理網(wǎng)絡(luò)雖然深化了人際信任，卻仍然難以貫徹責(zé)任政治的原則?，F(xiàn)代政治要求公共權(quán)力在服務(wù)于私人權(quán)利的基礎(chǔ)上，適時(shí)回應(yīng)公民的利益訴求。索倫森和埃斯馬克等行政學(xué)家詳盡地探討了治理網(wǎng)絡(luò)遭遇的問責(zé)難題。在代議民主制中，公民尚且可以借助選舉這一媒介與權(quán)力行使者建立起明確的委托代理關(guān)系，并以此為據(jù)適時(shí)地追蹤政治責(zé)任的落實(shí)情況。但在治理網(wǎng)絡(luò)中，利益攸關(guān)的社會(huì)公眾根本無法與網(wǎng)絡(luò)成員確立委托代理關(guān)系。這樣，落實(shí)政治責(zé)任也就不知從何說起。接踵而至的便是公眾既無能力監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)成員，也無渠道要求他們回應(yīng)自身的需求。