三、未來(lái)中國(guó)農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的方向

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，改革進(jìn)入深水區(qū)，解決農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)政策所面臨的上述問(wèn)題日益迫切。按照2015年中央一號(hào)文件的要求，“三農(nóng)”工作要主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，繼續(xù)全面深化農(nóng)村改革，努力在提高糧食生產(chǎn)能力上挖掘新潛力，在優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)上開(kāi)辟新途徑，在轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式上尋求新突破。為此，未來(lái)農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的總體導(dǎo)向可概括為：“轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)”。“轉(zhuǎn)方式”的重點(diǎn)是推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展由數(shù)量增長(zhǎng)為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽靠萍歼M(jìn)步和提高勞動(dòng)者素質(zhì)上來(lái)；“調(diào)結(jié)構(gòu)”的重點(diǎn)是根據(jù)市場(chǎng)需求變化和資源稟賦特點(diǎn)，科學(xué)確定主要農(nóng)產(chǎn)品自給水平、生產(chǎn)優(yōu)先序和區(qū)域布局，在確保“谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”的前提下，不斷優(yōu)化種養(yǎng)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)。

根據(jù)我們對(duì)2015年中央一號(hào)文件的理解，未來(lái)農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的內(nèi)容將主要涉及以下六大方面。

(一)穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度

農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度是當(dāng)代中國(guó)最大的農(nóng)業(yè)政策。我國(guó)《憲法》(2004年修正)第八條明確規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。”《農(nóng)業(yè)法》(2002年修正)亦規(guī)定“國(guó)家長(zhǎng)期穩(wěn)定農(nóng)村以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”。但改革開(kāi)放以來(lái)，“三農(nóng)”制度設(shè)計(jì)長(zhǎng)期偏重“分”的方面，而忽視“統(tǒng)”的方面，“統(tǒng)”、“分”發(fā)展不平衡。因此，未來(lái)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的完善方向，應(yīng)該按照2015年中央一號(hào)文件的要求，堅(jiān)持農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)主體地位，引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)方式，積極發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)民組織化程度。要積極推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革。要在堅(jiān)持和做好“分”的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)強(qiáng)化“統(tǒng)”的功能，全面提升“雙層經(jīng)營(yíng)體制”的制度優(yōu)勢(shì)。其基本目標(biāo)是加快構(gòu)建以農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會(huì)化服務(wù)為支撐的立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。在經(jīng)營(yíng)主體上，要重點(diǎn)培育家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，引導(dǎo)農(nóng)民以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股合作社和龍頭企業(yè)，并加大對(duì)這些主體在資金、政策上的扶持和傾斜。在經(jīng)營(yíng)方式上，要堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位，重點(diǎn)推進(jìn)家庭經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)等方式共同發(fā)展。特別是要積極探索新的集體經(jīng)營(yíng)方式，鼓勵(lì)發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，并加強(qiáng)對(duì)工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地的監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范。在經(jīng)營(yíng)機(jī)制上，要重點(diǎn)立足我國(guó)農(nóng)業(yè)基本事實(shí)和發(fā)展趨勢(shì)展開(kāi)體制機(jī)制創(chuàng)新。一方面，土地承包權(quán)主體同經(jīng)營(yíng)權(quán)主體發(fā)生分離，這是我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系變化的新趨勢(shì)，這就要求探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)(“三權(quán)分置”)。另一方面，伴隨農(nóng)戶承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)明顯加快，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)已成為必然趨勢(shì)，但農(nóng)戶小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)仍然占據(jù)絕對(duì)比重，這就要求加快完善農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，以服務(wù)的規(guī)模化來(lái)彌補(bǔ)經(jīng)營(yíng)的細(xì)碎化是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的一個(gè)重要的戰(zhàn)略取向。[13]總之，農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的完善要與城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和生產(chǎn)手段改進(jìn)程度相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平提高相適應(yīng)。

(二)完善農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制

農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格政策對(duì)十余年來(lái)的糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收功不可沒(méi)，但現(xiàn)有價(jià)格政策也使整個(gè)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制扭曲，市場(chǎng)作用未能有效發(fā)揮，這與十八屆三中全會(huì)的改革思路是不相符的。具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是連續(xù)6年提高糧食最低收購(gòu)價(jià)格，在調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性的同時(shí)也使農(nóng)民養(yǎng)成了“惜售”的價(jià)格預(yù)期，打破了前一季產(chǎn)量決定下一季價(jià)格的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格規(guī)律；二是農(nóng)產(chǎn)品原料與產(chǎn)成品價(jià)格倒掛，如稻強(qiáng)米弱、麥強(qiáng)面弱、棉強(qiáng)紗弱，出現(xiàn)全行業(yè)整體性虧損；三是由于這種價(jià)格支持加劇了國(guó)內(nèi)外價(jià)格倒掛，形成了市面上消費(fèi)的多為進(jìn)口貨，而國(guó)產(chǎn)貨庫(kù)存不堪重負(fù)的局面，這事實(shí)上導(dǎo)致了國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼流向了國(guó)外生產(chǎn)者。尤其是大豆、油菜籽等。[14]因此農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格政策必須加快改革步伐。根據(jù)2015年中央一號(hào)文件的精神，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格政策調(diào)整的方向是：堅(jiān)持市場(chǎng)自主定價(jià)，探索推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制與政府補(bǔ)貼脫鉤的改革，形成適應(yīng)市場(chǎng)、反映供求和保障農(nóng)民收入相結(jié)合的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制。其重點(diǎn)是要逐步建立農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度，即在市場(chǎng)價(jià)格過(guò)高時(shí)補(bǔ)貼低收入消費(fèi)者，在市場(chǎng)價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)按差價(jià)補(bǔ)貼生產(chǎn)者，扭轉(zhuǎn)只升不降的不合理價(jià)格機(jī)制，避免農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格大起大落。一方面，要在大豆和棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，積累試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)；另一方面，要合理確定糧食、棉花、食糖、肉類等重要農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)備規(guī)模，綜合運(yùn)用儲(chǔ)備吞吐、進(jìn)出口調(diào)節(jié)等手段，合理確定不同農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)調(diào)控區(qū)間，保障重要農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)基本穩(wěn)定。要用價(jià)格政策引導(dǎo)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

(三)提高財(cái)政支農(nóng)政策效率

鑒于前述支農(nóng)資金結(jié)構(gòu)不合理、地方財(cái)政配套難落實(shí)、資金使用缺乏部門協(xié)調(diào)機(jī)制等問(wèn)題導(dǎo)致財(cái)政支農(nóng)力度分散、資金效果不佳的局面，未來(lái)財(cái)政支農(nóng)政策調(diào)整的方向是：整合、優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)集中、協(xié)調(diào)、統(tǒng)一，其重點(diǎn)是“存量調(diào)整、增量?jī)A斜”。按照2015年中央一號(hào)文件的精神，要保持農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，逐步擴(kuò)大“綠箱”支持政策，調(diào)整改進(jìn)“黃箱”支持政策，充分發(fā)揮政策惠農(nóng)增收效應(yīng)。充分合理地利用好符合WTO貿(mào)易規(guī)則的8.5%“黃箱”補(bǔ)貼和5%“藍(lán)箱”補(bǔ)貼空間。在存量方面，建議良種補(bǔ)貼、種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼三大補(bǔ)貼合一，可叫“農(nóng)業(yè)綜合能力補(bǔ)貼”；在增量方面，要向重要農(nóng)產(chǎn)品和新型經(jīng)營(yíng)主體傾斜，并采取依據(jù)產(chǎn)量、質(zhì)量等門檻有條件激勵(lì)的方式進(jìn)行補(bǔ)貼。尤其是應(yīng)增加國(guó)家已經(jīng)確定的800個(gè)產(chǎn)糧大縣的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，在國(guó)家財(cái)力允許的情況下，上述三大補(bǔ)貼每年遞增，3—5年內(nèi)增加一倍；農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼應(yīng)開(kāi)辟作業(yè)補(bǔ)貼或相應(yīng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)補(bǔ)貼。此外，整合各個(gè)部門的財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目，必要時(shí)集中使用，提高財(cái)政資金的使用效率。建議以縣為主開(kāi)展支農(nóng)資金整合工作試點(diǎn)，降低地方財(cái)政配套，創(chuàng)新財(cái)政支出方式，加強(qiáng)資金管理監(jiān)督，引導(dǎo)社會(huì)資金參與。

(四)強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科技驅(qū)動(dòng)作用

我國(guó)雖擁有世界上最大的農(nóng)業(yè)科研、教育、推廣機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍，但創(chuàng)新能力尚未發(fā)揮出來(lái)，農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化率只有40%左右，遠(yuǎn)低于世界發(fā)達(dá)國(guó)家，除大宗糧棉油等育種科技創(chuàng)新能力不強(qiáng)外，我國(guó)育種工作還存在機(jī)制不活、管理不科學(xué)、引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)能力薄弱等。[15]按照2015年中央一號(hào)文件的要求，要加快農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，在生物育種、智能農(nóng)業(yè)、農(nóng)機(jī)裝備、生態(tài)環(huán)保等領(lǐng)域取得重大突破。對(duì)此，未來(lái)我國(guó)農(nóng)業(yè)科技政策調(diào)整的方向是：調(diào)整技術(shù)路徑、完善服務(wù)方式、創(chuàng)新組織管理，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)科技資源的大整合與研發(fā)、推廣、應(yīng)用國(guó)際化。其重點(diǎn)在農(nóng)業(yè)科研體制機(jī)制改革、加快現(xiàn)代種業(yè)和農(nóng)業(yè)機(jī)械化三個(gè)方面。改革科研體制機(jī)制的著力點(diǎn)在于強(qiáng)調(diào)科研人員的作用和收益，明晰和保護(hù)財(cái)政資助科研成果產(chǎn)權(quán)，創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化機(jī)制，發(fā)展農(nóng)業(yè)科技成果托管中心和交易市場(chǎng)。采取多種方式，引導(dǎo)和支持科研機(jī)構(gòu)與企業(yè)聯(lián)合研發(fā)。加大農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新平臺(tái)基地建設(shè)和技術(shù)集成推廣力度，建立農(nóng)業(yè)科技協(xié)同創(chuàng)新聯(lián)盟，依托國(guó)家農(nóng)業(yè)科技園區(qū)搭建農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新融資、信息、品牌服務(wù)平臺(tái)，支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系建設(shè)。發(fā)展現(xiàn)代種業(yè)的著力點(diǎn)在于建立以企業(yè)為主體的育種創(chuàng)新體系，積極推進(jìn)種業(yè)科研成果分配改革試點(diǎn)，完善成果完成人分享制度。推進(jìn)種業(yè)人才、資源、技術(shù)向企業(yè)流動(dòng)，做大做強(qiáng)育繁推一體化種子企業(yè)。推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化的著力點(diǎn)在于加快推進(jìn)大田作物生產(chǎn)全程機(jī)械化，主攻機(jī)插秧、機(jī)采棉、甘蔗機(jī)收等薄弱環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)作物品種、栽培技術(shù)和機(jī)械裝備的集成配套。積極發(fā)展農(nóng)機(jī)作業(yè)、維修、租賃等社會(huì)化服務(wù)，支持發(fā)展農(nóng)機(jī)合作社等服務(wù)組織。

(五)創(chuàng)新農(nóng)村金融體制機(jī)制

近年來(lái)，我國(guó)金融改革取得重大進(jìn)展，但農(nóng)村金融仍是最薄弱環(huán)節(jié)，無(wú)法與當(dāng)下農(nóng)村所發(fā)生的巨大變化相適應(yīng)，難以滿足“三農(nóng)”對(duì)金融服務(wù)的需求。一方面是農(nóng)村金融的低端市場(chǎng)乏人問(wèn)津，不少農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用社和村鎮(zhèn)銀行仍沒(méi)有擺脫“走出農(nóng)村”的內(nèi)在沖動(dòng)和自身壓力，金融服務(wù)的空白點(diǎn)有增無(wú)減；另一方面，農(nóng)村集體所有制下的諸多資產(chǎn)使用價(jià)值與價(jià)值分離，農(nóng)民能夠利用這些資產(chǎn)的使用價(jià)值，然而卻無(wú)法在金融活動(dòng)中利用其價(jià)值進(jìn)行抵押擔(dān)保，對(duì)農(nóng)民享受金融服務(wù)形成了障礙。[16]按照2015年中央一號(hào)文件的要求，深化農(nóng)村金融體制改革，要主動(dòng)適應(yīng)農(nóng)村實(shí)際、農(nóng)業(yè)特點(diǎn)和農(nóng)民需求。對(duì)此，未來(lái)農(nóng)村金融政策改革的方向是：創(chuàng)新性、針對(duì)性。其重點(diǎn)是如何通過(guò)金融創(chuàng)新盤活農(nóng)村龐大的存量資產(chǎn)，促進(jìn)農(nóng)村要素流動(dòng)，提高要素收益，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。一是深化農(nóng)村金融體制機(jī)制改革，豐富農(nóng)村金融服務(wù)主體，規(guī)范發(fā)展農(nóng)村合作金融，發(fā)展新型農(nóng)村金融服務(wù)機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)支農(nóng)服務(wù)合力。二是強(qiáng)化農(nóng)村普惠金融，并創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式，創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品，創(chuàng)新農(nóng)村抵(質(zhì))押擔(dān)保方式，慎重穩(wěn)妥地開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押試點(diǎn)，更好地滿足農(nóng)村多元化、多層次的服務(wù)要求。三是拓展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的廣度和深度，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品，完善保費(fèi)補(bǔ)貼政策。四是培育發(fā)展農(nóng)村資本市場(chǎng)，完善農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施，推進(jìn)農(nóng)村信用體系建設(shè)，發(fā)展農(nóng)村交易市場(chǎng)和中介組織，改善農(nóng)村支付服務(wù)環(huán)境，保護(hù)農(nóng)村金融消費(fèi)者權(quán)益。

(六)深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

2013年以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品供給出現(xiàn)了一些新變化和新特點(diǎn)，要求必須適時(shí)啟動(dòng)新一輪農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。這次結(jié)構(gòu)調(diào)整是更大范圍內(nèi)的戰(zhàn)略性調(diào)整，不僅要調(diào)整農(nóng)業(yè)內(nèi)部各個(gè)產(chǎn)業(yè)之間的比例，還要實(shí)現(xiàn)與國(guó)際市場(chǎng)完全接軌的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)方式和農(nóng)業(yè)管理方式的根本性轉(zhuǎn)變。為此，未來(lái)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向是：以數(shù)量質(zhì)量效益并重、競(jìng)爭(zhēng)力增強(qiáng)、發(fā)展可持續(xù)。按照2015年中央一號(hào)文件的要求，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點(diǎn)是布局優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)融合、品質(zhì)提升、循環(huán)利用。首先，必須不斷增強(qiáng)糧食生產(chǎn)能力，確保“谷物基本自給，口糧絕對(duì)安全”。要強(qiáng)化對(duì)糧食主產(chǎn)省和產(chǎn)糧大縣的政策傾斜，確保產(chǎn)糧大縣在抓糧食生產(chǎn)的同時(shí)農(nóng)民收入、財(cái)政收入也能得到相應(yīng)的增長(zhǎng)。其次，要在WTO框架下，充分利用國(guó)內(nèi)、國(guó)際兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng)，不僅要滿足城鄉(xiāng)居民對(duì)優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的需求，還要通過(guò)勞動(dòng)密集型農(nóng)產(chǎn)品的出口提高農(nóng)民收入，不斷加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)業(yè)對(duì)外合作方式，運(yùn)用財(cái)政、金融等手段支持國(guó)內(nèi)企業(yè)走出去，開(kāi)展境外農(nóng)業(yè)合作開(kāi)發(fā)。再次，在農(nóng)業(yè)內(nèi)部，要逐步減少玉米作物的種植面積，加快發(fā)展草牧業(yè)，支持青貯玉米和苜蓿等飼草作物的種植，促進(jìn)糧食、經(jīng)濟(jì)作物、飼草作物三元種植結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)發(fā)展，并支持各地根據(jù)本地資源優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)。最后，要加強(qiáng)監(jiān)管，推進(jìn)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，嚴(yán)格農(nóng)業(yè)投入品管理，不斷提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全水平。