原題：經(jīng)濟新常態(tài)下的中國農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)型

進入新世紀，特別是中共十六大以來，中央把解決好“三農(nóng)”問題作為全部工作的重中之重，堅持“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展基本方略，以12個中央一號文件為載體，陸續(xù)出臺了一系列強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，密度之高，種類之全，力度之大，超過了以往任何一個時期，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展取得了舉世矚目的成績。當前，我國經(jīng)濟發(fā)展步入“增速變化、結(jié)構(gòu)升級、動力轉(zhuǎn)變”的新常態(tài)，農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨著更加復(fù)雜的國內(nèi)外環(huán)境和更多新的挑戰(zhàn)，已有農(nóng)業(yè)政策效果減弱、針對性降低、系統(tǒng)性不足等問題日益明顯，亟待加快體制機制的改革與創(chuàng)新，實現(xiàn)中國農(nóng)業(yè)政策的轉(zhuǎn)型升級。

一、新時期中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的階段性特征

(一)“新常態(tài)”與“階段性特征”的關(guān)系

自2014年5月習近平總書記提出經(jīng)濟發(fā)展“新常態(tài)”的概念以來，各界掀起了對“新常態(tài)”的研究熱潮。2014年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議進一步從消費需求、投資需求、出口和國際收支、生產(chǎn)能力和產(chǎn)業(yè)組織方式、生產(chǎn)要素相對優(yōu)勢、市場競爭特點、資源環(huán)境約束、經(jīng)濟風險積累和化解、資源配置模式和宏觀調(diào)控方式等九個方面全面闡釋了新常態(tài)的主要特征。這些特征表明我國經(jīng)濟正在向形態(tài)更高級、分工更復(fù)雜、結(jié)構(gòu)更合理的階段演化，經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，正從高速增長轉(zhuǎn)向中高速增長，經(jīng)濟發(fā)展方式正從規(guī)模速度型粗放增長轉(zhuǎn)向質(zhì)量效率型集約增長，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)正從增量擴能為主轉(zhuǎn)向調(diào)整存量、做優(yōu)增量并存的深度調(diào)整，經(jīng)濟發(fā)展動力正從傳統(tǒng)增長點轉(zhuǎn)向新的增長點。因此，經(jīng)濟新常態(tài)是對我國經(jīng)濟發(fā)展階段性特征的高度概括，是對經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的規(guī)律性認識，是制定發(fā)展戰(zhàn)略和政策的重要依據(jù)。

然而，對新常態(tài)的認識也出現(xiàn)了泛化傾向，有的研究者把經(jīng)濟運行中出現(xiàn)的問題全都歸結(jié)為新常態(tài)，有的甚至把經(jīng)濟的短期波動也歸結(jié)為新常態(tài)。這是值得商榷的。[1]從邏輯上看，“常態(tài)”原含固化、穩(wěn)定之意，故“新常態(tài)”必然是動態(tài)的(至少經(jīng)歷過變化)和階段性的，但這個階段應(yīng)該是一個較長的時期。因此，如果某一個事物的發(fā)展變化在可預(yù)見的一個較長的時期內(nèi)將處于穩(wěn)定的態(tài)勢，這種態(tài)勢便可以稱為“新常態(tài)”。當前，我國經(jīng)濟正處于經(jīng)濟增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期和前期刺激政策消化期，這“三期疊加”是當前中國經(jīng)濟最大的階段性特征。那么，在經(jīng)濟步入如此新常態(tài)條件下，農(nóng)業(yè)新常態(tài)是否已經(jīng)到來?這就需要對當前農(nóng)業(yè)的階段性特征做進一步考察。

(二)當前中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的階段性特征

從農(nóng)業(yè)發(fā)展動力看，農(nóng)業(yè)增長動力更多地來自農(nóng)業(yè)外部。隨著農(nóng)業(yè)投入和產(chǎn)出的商品化、市場化程度不斷提高，種子、化肥、農(nóng)藥、機械、設(shè)施等物質(zhì)投入和相關(guān)服務(wù)主要源自工業(yè)化、信息化帶來的現(xiàn)代科技與管理成果，農(nóng)業(yè)資金來源已經(jīng)由主要依靠“三農(nóng)”內(nèi)部供給轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c依托“以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的反哺機制，農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的擴大主要源于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化對農(nóng)業(yè)剩余勞動力的吸收和土地流轉(zhuǎn)的促進。

從農(nóng)業(yè)發(fā)展方式看，“第六產(chǎn)業(yè)”發(fā)展進程加速的勢頭明顯。[2]隨著要素市場的完善和信息化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進，第一、二、三產(chǎn)業(yè)的不斷融合互動以及產(chǎn)品流、要素流和價值流從田間到餐桌的大貫通大整合，農(nóng)業(yè)已經(jīng)變身為一個綜合性產(chǎn)業(yè)。其多功能性得到進一步拓展，產(chǎn)業(yè)鏈得到進一步延伸，價值鏈得到進一步提升，現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展理念和組織方式得到大量引入。農(nóng)業(yè)的資本化、專業(yè)化、規(guī)?；延尚竽翗I(yè)、園藝業(yè)向涉及農(nóng)戶數(shù)量最多的種植業(yè)(主要是糧食生產(chǎn))快速發(fā)展。

從農(nóng)業(yè)發(fā)展條件看，資源與環(huán)境的硬約束逐漸增強。農(nóng)業(yè)污染加劇，我國單位農(nóng)田的氮肥施用量遠遠高于世界發(fā)達國家，氮肥損失率在30%—50%，農(nóng)藥利用率僅為30%左右，南方部分水稻產(chǎn)區(qū)耕地重金屬超標、華北地區(qū)地下水超采。土地質(zhì)量快速下降，東北地區(qū)土壤中的腐殖質(zhì)下降嚴重，導(dǎo)致稻米中的蛋白質(zhì)含量每10年下降約1個百分點。農(nóng)業(yè)勞動力兼業(yè)化、老齡化、婦女化趨勢不易逆轉(zhuǎn)。大量農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，青壯年勞動力、受教育程度相對較高的勞動力、男性勞動力占農(nóng)村勞動力的比重大幅下降，農(nóng)業(yè)青壯年勞動力短缺、農(nóng)忙季節(jié)短缺、區(qū)域性短缺問題突出。

從農(nóng)業(yè)發(fā)展的市場特點看，結(jié)構(gòu)性矛盾不斷增加。一方面，農(nóng)產(chǎn)品供求“緊平衡”的格局短期內(nèi)難以緩解，部分品種的生產(chǎn)過剩與一些品種的需求短缺同時存在。另一方面，國內(nèi)生產(chǎn)成本的“地板”與國際市場價格的“天花板”的雙重擠壓日益明顯。此外，區(qū)域布局與資源稟賦條件不匹配，北糧南運與南水北調(diào)并存，糧經(jīng)飼結(jié)構(gòu)不合理，一些農(nóng)產(chǎn)品庫存增加與部分農(nóng)產(chǎn)品進口增加并存，種養(yǎng)結(jié)合不緊密、循環(huán)不暢，地力下降與養(yǎng)殖業(yè)糞污未能有效利用并存。

從農(nóng)業(yè)發(fā)展的效益特點看，高成本、高價格的“雙高”趨勢短期內(nèi)較難改變。2003年以來，各類農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)費用全面上漲，種植業(yè)中每勞動日工價、每畝土地成本、每畝化肥成本、每畝機械成本均持續(xù)走高。2006-2013年我國稻谷、小麥、玉米、棉花、大豆生產(chǎn)成本年均增長率分別達到11.0%、11.6%、11.6%、13.1%、12.0%。農(nóng)產(chǎn)品價格波動性上漲，影響因素日益多樣化，不確定因素也不斷增多，如供需結(jié)構(gòu)變化、貨幣過度供給、國際價格傳導(dǎo)、突發(fā)事件、新聞曝光等。

從農(nóng)業(yè)發(fā)展保障看，農(nóng)業(yè)農(nóng)村制度安排從被動調(diào)整轉(zhuǎn)為主動設(shè)計。2000年之前，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村的制度安排以被動調(diào)整為主，如家庭承包責任制的實施、糧食流通體制的改革、稅費改革等。新世紀以來，尤其是2004年以來，12個中央一號文件彰顯了農(nóng)業(yè)制度安排的主動性。[3]在道路自信、理論自信、制度自信的引領(lǐng)下，“三農(nóng)”政策頂層設(shè)計的特點將愈發(fā)明顯。

綜合上述農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要特征看，部分方面(如發(fā)展動力、發(fā)展保障)已經(jīng)進入階段性的穩(wěn)定態(tài)勢，而更多的方面(如發(fā)展方式、發(fā)展條件、市場特點和效益特點)尚未進入穩(wěn)定狀態(tài)。為此，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展整體上尚未全面步入“新常態(tài)”，僅是“部分新常態(tài)”。這就要求農(nóng)業(yè)發(fā)展應(yīng)以更加積極的姿態(tài)主動適應(yīng)宏觀經(jīng)濟新常態(tài)，采取有效的政策措施應(yīng)對經(jīng)濟新常態(tài)對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提出的新要求。