二、中國農業(yè)發(fā)展的成就與問題

(一)新世紀以來農業(yè)發(fā)展的主要成就

1.糧食產量“十一連增”。

新世紀之初，我國糧食產量曾出現(xiàn)過短暫的下滑。從2004年開始，伴隨著農業(yè)稅減免等支農政策實施力度的逐步加大，農民種糧積極性得到迅速提升，糧食產量持續(xù)穩(wěn)定增長。根據(jù)國家統(tǒng)計局對全國31個省(區(qū)、市)農業(yè)生產經營戶的抽樣調查和農業(yè)生產經營單位的全面統(tǒng)計，2014年全國糧食播種面積16.9億畝，全國糧食總產量6071億公斤，實現(xiàn)了“十一連增”(見圖1)。同時，棉油糖、果菜茶、肉蛋奶、水產品等主要農產品生產也得到進一步加強，食物供給充裕，質量逐步提升。

2.農民增收“十一連快”。

農民年人均純收入由2001年的2366.4元增加到2013年的8895.9元。特別是2004年以來，農民收入增長進入了快車道。2004-2013年，年均實際增長13.0%，是1999-2003年期間的3.3倍(見圖2)。根據(jù)國家統(tǒng)計局最新發(fā)布的數(shù)據(jù)，2014年農民人均純收入達到10489元，比上年增長9.2%，實現(xiàn)“十一連快”。其增幅將連續(xù)第5年超過國內生產總值和城鎮(zhèn)居民收入增幅，城鄉(xiāng)居民收入比縮小到2.75∶1。[4]

3.農業(yè)現(xiàn)代化進程加速。

糧食增產、農民增收關鍵是得益于農業(yè)現(xiàn)代化水平的不斷提高。一是農田水利設施條件的大改善。2000年以來，全國農田有效灌溉面積增加1.3億多畝，單方灌溉水糧食產量由1.33公斤增加到1.75公斤。[5]二是新品種、新技術的推廣與應用水平大提高。2014年我國農業(yè)科技進步貢獻率達到55.6%①。2013年主要農作物良種覆蓋率達96%，三大主糧國審品種的推廣面積已占種植面積的60%以上。三是農業(yè)機械化大發(fā)展。截至2013年底，全國農機總動力達到了10.4億千瓦，比十年前提高了71.9%；耕收種綜合機械化水平達到59.48%，比十年前提高27個百分點(見圖3)。[6]四是農業(yè)產業(yè)化經營水平大提升。截止2014年11月底，全國已有家庭農場87.7萬家，農民合作社126.7萬家，龍頭企業(yè)12萬多家，所提供的農產品及加工制品占農產品市場供應量的1/3以上，占主要城市“菜籃子”產品供給的2/3以上。

(二)當前農業(yè)發(fā)展面臨的主要問題

1.“豐年缺糧”呈剛性態(tài)勢。

近年來，我國經濟快速增長、人民生活水平持續(xù)提高，城鎮(zhèn)化不斷推進，大量農民轉為市民，城鄉(xiāng)居民飲食結構發(fā)生了很大變化；加上工業(yè)化深入發(fā)展，糧食的飼料化、燃料化等用途越來越廣，導致現(xiàn)階段我國農產品消費需求的增長已經明顯超過了農產品產出的增長，而其缺口只能通過進口來彌補。這就是我國“豐年缺糧”(即糧食雖連年豐收，農產品進口卻連年增加)怪象的主要原因。根據(jù)海關統(tǒng)計，2013年我國糧食凈進口數(shù)量超過了8000萬噸(含大豆)，約占世界糧食出口量的22.9%，比最大產糧省黑龍江當年糧食產量還多出2000萬噸。其中，大豆進口量最大，達到6338萬噸，占世界大豆出口量的65%。而同期國內產量1200多萬噸，大豆國際的依賴程度超過了80%②。這與我國食物油需求激增和畜牧業(yè)所需飼料短缺密切相關。此外，棉、糖、奶等主要農產品的進口亦呈擴大趨勢。2013年，中國農產品進口額高達1179.1億美元，出口額為671億美元，分別為2001年的10.5和4.3倍，進出口貿易逆差也高達508.1億美元。當然，小麥、大米、玉米三大谷物的國際依賴程度不到3%，口糧絕對安全。但從10多年的發(fā)展變化看，我國大宗農產品進入凈進口階段的趨勢十分明顯。

2.國內外價格倒掛局面難以扭轉。

20世紀90年代，國內糧食價格還處于“雙軌”制階段，部分品種就曾高于國際市場價格。自2004年我國糧食市場全面放開后，特別是2006年我國“入世”過渡期結束，糧食國內外價格倒掛開始持續(xù)，并由部分品種倒掛轉向全面倒掛。2013年7月，大米、玉米國內價格開始持續(xù)高于配額內進口到岸稅后價，2014年糧棉油糖肉等主要農產品呈現(xiàn)全面倒掛態(tài)勢。部分品種價差(國內農產品市場價與國外產品配額內進口到岸稅后價的差)逐步擴大。大米、小麥、玉米三大谷物2014年11月價差分別高達每公斤1.08元、0.58元、0.52元，均比2013年進一步擴大。[7]這種現(xiàn)象的直接原因，除了近年來國際海運費用不斷下降和在貿易平衡壓力下的升值助推了國內外價差擴大之外，主要是關稅、補貼等農業(yè)支持保護措施不足。我國農產品進口的平均關稅只有15.2%，是世界平均水平的1/4，糧棉糖配額外關稅最高也只有65%。關稅配額外進口完全取決于國內外市場供需狀況。中國實際已成為世界上農產品市場開放度最高的國家。而究其根源，則在我國農業(yè)物質成本、勞動力成本和環(huán)境成本的剛性上升和顯性化，導致農產品內外價差的擴大不可逆轉，成本地板與價格天花板給我國農業(yè)持續(xù)發(fā)展帶來雙重擠壓。

3.波動性風險和結構性矛盾日益凸顯。

進入新世紀以來，農業(yè)生產經營的不確定性和限制性因素明顯增加，且?guī)в休^強的階段性特征。一是重要農產品價格波動加劇，調控難度加大。除稻谷、玉米價格趨勢穩(wěn)定上漲外，豬肉、棉花、油料、食糖和部分重要蔬菜價格漲跌頻繁。其原因主要在于：我國進入工業(yè)化中期和城鎮(zhèn)化質量提升階段后部分重要農產品需求價格彈性下降，農業(yè)對外開放程度大幅提高導致國際農產品市場價格波動向國內傳導影響加深，部分重要農產品的金融化屬性增強，貨幣供給沖擊加大農產品價格不穩(wěn)定性，極端天氣事件多發(fā)重發(fā)引起的產量波動導致重要農產品價格波動的不確定性加大，生產區(qū)域調整形成“區(qū)域性生產、全國性消費”的格局放大了價格波動風險。[8]二是農業(yè)資源偏緊和生態(tài)環(huán)境惡化的制約不斷加大。多年來農業(yè)資源條件日趨緊張，農業(yè)面源污染、耕地質量下降、地下水超采等問題日益突出。[9]以耕地質量為例，根據(jù)農業(yè)部2014年底發(fā)布的《全國耕地質量等級情況公報》顯示，全國18.26億畝中，耕地質量評價為七至十等(即耕地基礎地力相對較差，生產障礙因素突出，短時間內較難得到根本改善，應持續(xù)開展農田基礎設施和耕地內在質量建設)的耕地面積為5.10億畝，占耕地總面積的27.9%③。三是農產品市場流通環(huán)節(jié)不夠順暢。據(jù)統(tǒng)計，農產品“從田間到餐桌”的過程中，農產品流通成本占到終端銷售價格的1/2甚至2/3。一方面，處于上游的農戶因無法有效解決保鮮期、季節(jié)性等問題，只能以“賤賣”來獲取收益。另一方面，處于下游的消費者因農產品歷經多種中間環(huán)節(jié)已層層加碼并演變成了高價，不得不接受了“貴買”的現(xiàn)實。[10]2014年底以來奶業(yè)出現(xiàn)的奶農倒奶殺牛與消費者買不起高價奶粉并存現(xiàn)象就是最好的例證。而農產品流通成本高、效率低下的原因本質上還在于我國農業(yè)生產沒有擺脫“小生產難以對接大市場”的結構性矛盾，難以形成高效、穩(wěn)定的供應鏈。

4.財政支農政策過于分散。

2003年以來，中央財政“三農”投入由2144億元大幅增加到2013年的13799億元，十年間翻了兩番多，年均增速20.5%。但是，在資金安排、實施過程等方面存在著以下三大體制機制問題。一是支農資金結構不盡合理。農業(yè)事業(yè)費支出比重過高，直接用于農業(yè)生產性支出的僅占40%左右；而農業(yè)事業(yè)費支出中，又以相關部門的人員經費和辦公經費為主，業(yè)務經費增長緩慢。特別是涉及面最廣的“四補貼”中，除了農機具購置補貼外，其他三項(良種補貼、種糧農民直接補貼、農業(yè)生產資料綜合補貼)都是和農戶第二輪承包土地面積(計稅面積)掛鉤的，與種糧不種糧沒有關系，甚至拋荒了都可以拿到補貼。截至2014年6月底，全國通過各種方式流轉的土地3.8億畝，占全部家庭承包經營面積的28.8%。流轉后土地的使用效率大大高于流轉前，但轉入者卻得不到補貼。2013年中央財政安排農民“四補貼”資金約為1700億元左右，平均每畝耕地的補貼額度不足100元，對農民從事生產的激勵十分有限。二是地方財政配套較難落實。在農業(yè)比較效益低下和地方政府財力薄弱的情況下，地方政府尤其是省級以下政府既“不愿”也“不能”將較多的財政資金投入到農業(yè)領域，導致很多農業(yè)投資項目中地方財政的配套資金難以落實，大大延緩了部分農業(yè)投資項目的建設進程。三是資金使用缺乏部門協(xié)調機制。我國財政支農資金實行分塊管理，由發(fā)改、財政、農業(yè)、水利、科技、扶貧等多個部門共同分配使用。但由于尚未形成一個有效的銜接協(xié)調機制，導致支農資金不能集中使用，形成撒“胡椒面”的效果。[11]即使在同一個部門內部，不同機構之間的很多支農項目不僅不能相互配合，有的甚至彼此沖突，大大削弱了支農資金的使用效果。而有的地方多個項目都交給一個主體(一般是農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè))承擔，導致資金的局部過剩甚至浪費。并且普遍存在重建輕管的現(xiàn)象，項目建設后的利用率不高。

5.政策著力點與農民收入結構不協(xié)調。

當前農民收入中工資性收入與家庭經營收入雙增長格局基本形成。但從結構看，來自農業(yè)的收入比重在逐年下降。2013年，農民工資性收入比重達到45.3%，首次超過家庭經營性收入，成為農民第一大收入來源。而以農業(yè)收入為主的農民家庭經營收入比重從2008年之前的50%以上下降到42.6%，平均每年約下降2個百分點。反觀現(xiàn)行農業(yè)政策，無論是各部門支農項目還是“四補貼”，主要目的都在于強化和支持農業(yè)生產經營，即農業(yè)政策的導向和著力點仍然局限在農業(yè)。[12]隨著城鎮(zhèn)化和農地流轉加速，城鄉(xiāng)勞動力市場逐步完善，農民職業(yè)化程度大幅度提高，農民的工資性收入必將進一步增長，對農民經營決策的影響權重將繼續(xù)加大。如果支農政策不能對此做出及時調整，那么方向性偏差所帶來的負面效應將越來越明顯。