建立行政審判專門法院須注意的幾個問題

建立行政審判專門法院涉及法院機(jī)構(gòu)設(shè)置、案件管轄、人員配備、司法保障等諸多問題，需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，系統(tǒng)謀劃，統(tǒng)籌安排，在經(jīng)過試點(diǎn)后整體推進(jìn)。目前需要注意以下幾個問題。

行政審判專門法院模式選擇。從世界范圍看，對政府行為的司法監(jiān)督，有英美法系國家由普通法院在訴訟中把政府作為普通民事主體進(jìn)行審理模式、大陸法系國家由專門成立的獨(dú)立行政法院模式，以及俄羅斯在最高法院下成立行政法院模式。綜觀上述模式，俄羅斯行政法院模式可以作為中國建立行政審判專門法院的參考，即在最高法院下設(shè)立若干層次行政審判專門法院。黨的十八屆三中全會《決定》指出，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，保證國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施。黨的十八屆四中全會《決定》提出，“最高人民法院設(shè)立巡回法庭，審理跨行政區(qū)劃重大行政和民商事案件。探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件。完善行政訴訟體制機(jī)制，合理調(diào)整行政訴訟案件管轄制度，切實(shí)解決行政訴訟立案難、審理難、執(zhí)行難等突出問題”。從我國當(dāng)前推進(jìn)行政訴訟體制改革的現(xiàn)實(shí)需要和發(fā)展方向出發(fā)，基本思路可以考慮在最高法院下設(shè)相關(guān)層次行政法院，其中可以在若干區(qū)、縣區(qū)劃基礎(chǔ)上組建初審行政法院，在若干地市基礎(chǔ)上組建上訴行政法院，在若干省、自治區(qū)、直轄市基礎(chǔ)上組建高級行政法院，在最高法院內(nèi)設(shè)最高行政法院。初審行政法院、上訴行政法院、高級行政法院根據(jù)人口分布、案件數(shù)量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、交通條件等因素，完全打破行政區(qū)劃進(jìn)行設(shè)置。各級行政法院的經(jīng)費(fèi)由中央財(cái)政撥付，最高行政法院、高級行政法院法官由全國人大常委會任命，初審行政法院、上訴行政法院法官由全國人大常委會授權(quán)法院所在地省級人大常委會任命。

行政案件跨行政區(qū)域集中管轄不能替代行政審判專門法院設(shè)置。新《行政訴訟法》第18條第2款規(guī)定，經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級人民法院可以根據(jù)審判工作的實(shí)際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)劃管轄行政案件。目前全國部分法院正在試點(diǎn)行政案件跨行政區(qū)域集中管轄工作。在當(dāng)前情況下，行政案件跨行政區(qū)域集中管轄有以下問題需要處理：一是落實(shí)“兩便”原則。行政案件跨行政區(qū)域集中管轄必然對當(dāng)事人訴訟便利產(chǎn)生影響，因此方便當(dāng)事人參與訴訟、節(jié)約訴訟成本，是確定集中管轄法院的一個重要考量因素。二是行政法官集中問題。在當(dāng)前不成立行政審判專門法院情況下，在直轄市推動起來困難和阻力相對較小，而在省、自治區(qū)推動起來難度較大。行政案件集中了，而行政法官卻難以集中，這將會導(dǎo)致多年培養(yǎng)的行政法官骨干流失，從而對行政審判專業(yè)隊(duì)伍造成傷害。三是行政審判質(zhì)效問題。行政案件集中后，集中管轄法院行政案件大幅上升，審判任務(wù)加重，集中管轄法院與非集中管轄法院開始出現(xiàn)“有案無人辦”和“有人無案辦”的矛盾，行政審判質(zhì)效很難有保障，這與行政案件跨行政區(qū)域集中管轄改革初衷相悖。四是信訪和維穩(wěn)壓力問題。行政案件集中管轄法院必然要承擔(dān)其他非集中管轄法院行政案件的信訪和維穩(wěn)壓力，這可能會挫傷集中管轄法院的積極性，這項(xiàng)工作能否具有可持續(xù)性是需要長期觀察的。五是案件集中管轄后，非集中管轄法院的當(dāng)?shù)卣€仍然可能會通過一些途徑和方式對集中管轄法院施加影響和壓力，從而影響案件公正審判。因此，筆者認(rèn)為，行政案件管轄制度改革屬于解決行政訴訟突出問題的過渡性制度安排。

依托京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施推動跨行政區(qū)劃法院深入發(fā)展。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略意義深遠(yuǎn)，司法的服務(wù)保障職能必不可少，此時由跨行政區(qū)劃法院承擔(dān)司法保障職能的優(yōu)勢充分顯現(xiàn)出來。一是依托京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略推動跨行政區(qū)劃法院設(shè)置完善?？梢栽谙绕谠O(shè)立的全國首批跨行政區(qū)劃法院——北京四中院基礎(chǔ)上，完善北京四中院案件管轄范圍，把京津冀三地跨地區(qū)行政案件、重大民商事案件、重大環(huán)境保護(hù)案件、重大食品藥品案件等納入管轄范圍。同時，可以考慮把北京四中院下轄的北京鐵路運(yùn)輸法院、天津鐵路運(yùn)輸法院、石家莊鐵路運(yùn)輸法院改造成跨行政區(qū)劃法院，相關(guān)案件指定由三地法院管轄?？梢栽诰┙蚣教剿髟O(shè)立跨行政區(qū)劃高級法院，從而實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)劃法院審級上的完整。二是可以考慮把行政審判專門法院與跨行政區(qū)劃法院設(shè)置結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)劃法院健康發(fā)展。案件規(guī)模是一個法院立院之本，只有達(dá)到一定案件規(guī)模，相關(guān)人力、物力、財(cái)力等保障才能匯聚到法院來。從先期成立的全國兩家跨行政區(qū)劃法院來看，行政案件已經(jīng)成為主體，其他案件總量不大。如果不考慮把行政案件納入跨行政區(qū)劃中來，跨行政區(qū)劃法院發(fā)展可能因?yàn)槿狈ψ銐虻陌讣?guī)模出現(xiàn)審判資源閑置，也會對人力、物力、財(cái)力等保障產(chǎn)生不利影響。三是跨區(qū)劃法院是承擔(dān)審理跨地區(qū)案件、發(fā)揮特殊審判職能的法院，在待遇保障的安排上，應(yīng)注重使其更好地履行職責(zé)使命。四是在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的司法保障基礎(chǔ)上，總結(jié)跨行政區(qū)劃法院的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，為全國跨行政區(qū)劃法院發(fā)展進(jìn)一步深化提供可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。