（原題：優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)——“十三五”稅制改革的重要任務(wù)）

在適度的宏觀稅負(fù)水平下建立合理的稅制結(jié)構(gòu)，是充分發(fā)揮稅收職能作用的必要條件。一個國家稅制結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀和優(yōu)化進(jìn)程，取決于本國社會、經(jīng)濟、財政、稅收的發(fā)展水平和管理能力。同時，會受到其他國家稅制結(jié)構(gòu)的影響，特別是在今天經(jīng)濟全球化的背景下。我國“十三五”期間優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)似乎可以考慮重點研究下列3個基本問題：即合理調(diào)整稅種設(shè)置，貨物和勞務(wù)稅、所得稅、財產(chǎn)稅的比例，中央稅、地方稅和共享稅的比例。

一、調(diào)整稅種設(shè)置

應(yīng)當(dāng)把稅制作為一個整體考慮，權(quán)衡擬通過稅制改革達(dá)到的各種目標(biāo)（如促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展、實現(xiàn)分配公平、增加稅收收入和改善稅收管理等），協(xié)調(diào)各稅種的地位、作用和稅種之間的關(guān)系，在合理設(shè)置稅種的前提下實現(xiàn)稅制的簡化。1994年稅制改革以后，我國的稅制結(jié)構(gòu)已經(jīng)趨于合理和簡化，稅種已經(jīng)從1994年的23種減少到2015年的18種。但是，稅種近似、交叉與缺位等問題仍然存在，有些過去在特定情況下設(shè)立的稅種已經(jīng)逐漸失去其存在的意義，有些新的稅種應(yīng)當(dāng)設(shè)立。因此，可以考慮繼續(xù)合理調(diào)整稅種的設(shè)置。

1．合并、調(diào)整性質(zhì)相近、征收有交叉的稅種。

（1）根據(jù)經(jīng)濟、技術(shù)發(fā)展和完善稅收管理的需要，可以參考目前實行增值稅的國家和地區(qū)對于貨物和勞務(wù)統(tǒng)一征收增值稅的做法，盡快將對部分行業(yè)和勞務(wù)征收的營業(yè)稅改為征收增值稅。

（2）鑒于車輛購置稅與對于小汽車、摩托車征收的消費稅近似，可以將其并入消費稅。

（3）鑒于城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、契稅與房地產(chǎn)和土地資源相關(guān)，可以將其并入房地產(chǎn)稅或者資源稅。

（4）鑒于印花稅與貨物和勞務(wù)交易、產(chǎn)權(quán)合同和經(jīng)營性證照相關(guān)，可以將其并入增值稅、房地產(chǎn)稅和相關(guān)行政、事業(yè)收費。

此外，可以結(jié)合財政預(yù)算管理制度、政府收入體系等方面的改革，將一些具有稅收性質(zhì)的其他政府收入項目（如教育費附加、資源補償費等）并入相關(guān)稅收。

2．調(diào)整特定目的稅。征收某些特定目的稅的必要性和征稅效果可以重新認(rèn)真研究，權(quán)衡利弊以后決定取舍。有些稅種可以并入其他稅種，如將作為地方財源的城市維護(hù)建設(shè)稅并入地方政府征收的零售稅、企業(yè)所得稅和房地產(chǎn)稅，將作為限制占用耕地措施的耕地占用稅并入資源稅或者房地產(chǎn)稅，將作為調(diào)節(jié)土地增值收益措施的土地增值稅并入企業(yè)所得稅、個人所得稅。

3．可以考慮開征必要的新稅種：

第一，適時開征社會保險稅，配合社會保障制度和相關(guān)制度的改革。目前各國普遍開征社會保險稅費，雖然稱謂不盡一致，有些國家稱之為稅收，有些國家稱之為捐、費或者基金，其征收管理也并非都由稅務(wù)機關(guān)負(fù)責(zé)，由此取得的資金在使用和管理方式等方面也不同于一般稅收，但是普遍將其視為一種特殊的稅收，收入專門用于社會保障事業(yè)并發(fā)揮重要作用，則沒有太大的異議。就我國的情況而言，雖然有關(guān)部門對于是否應(yīng)當(dāng)將現(xiàn)行的社會保險費改為社會保險稅，由稅務(wù)機關(guān)統(tǒng)一征收，一直存在很大的分歧，但是，從實際情況來看，利用稅務(wù)機關(guān)現(xiàn)有的機構(gòu)、人員和裝備征收這個項目，有利于精簡機構(gòu)和人員，節(jié)省經(jīng)費，提高工作效率，降低征納成本，也有利于保證收入的安全入庫。

第二，適時開征新的房地產(chǎn)稅。房地產(chǎn)稅是各國普遍征收的一種地方稅，是許多國家地方稅收入的主要來源。目前我國的房地產(chǎn)稅收制度還比較落后，其主要表現(xiàn)是：稅種數(shù)量偏多，有些稅種性質(zhì)相近，城鄉(xiāng)稅制不統(tǒng)一；有些稅種是計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物，部分稅收法規(guī)過于陳舊，已經(jīng)不符合當(dāng)前市場經(jīng)濟發(fā)展的要求；有些稅種的設(shè)置不符合目前各國通行的做法；有些稅種的計稅依據(jù)和稅率存在嚴(yán)重的問題；稅負(fù)不夠公平，稅負(fù)偏重、偏輕的問題同時存在。由于上述問題的存在，目前我國的房地產(chǎn)稅收收入規(guī)模很小，占全國稅收收入的比重和占地方政府稅收收入的比重都很低，對于增加財政收入和調(diào)節(jié)經(jīng)濟的作用都很有限。另一方面，我國政府在房地產(chǎn)方面的行政性收費很多，管理方面的問題也不少。這些收費不僅加重了納稅人的負(fù)擔(dān)，而且對稅收乃至政府的形象都產(chǎn)生了嚴(yán)重的不利影響。因此，可以考慮將現(xiàn)行的若干種房地產(chǎn)稅收和某些合理的房地產(chǎn)方面的行政性收費整合為新的房地產(chǎn)稅。

第三，是否有必要單獨開征環(huán)境保護(hù)稅值得慎重研究。國家鼓勵發(fā)展環(huán)境保護(hù)事業(yè)的政策應(yīng)當(dāng)而且可以體現(xiàn)在稅收制度當(dāng)中。但是，解決這個問題似乎不一定需要單獨開征新的稅種，也可以通過完善現(xiàn)行稅制中的相關(guān)稅種實現(xiàn)。例如，適當(dāng)提高大排氣量汽車消費稅適用稅率和汽油、柴油適用消費稅稅額標(biāo)準(zhǔn)，既有利于促進(jìn)節(jié)油，也有利于促進(jìn)環(huán)境保護(hù)。試圖為了環(huán)境保護(hù)而設(shè)立新的主體稅種似乎沒有太大的必要，也不太可行，外國也沒有這樣的做法。似乎也不宜為此增設(shè)過多的、零散的、復(fù)雜的小稅種，否則會降低工作效率和增加很多管理成本。

第四，是否有必要開征遺產(chǎn)稅，似乎可以暫不考慮。遺產(chǎn)稅是目前少數(shù)國家和地區(qū)征收的一個稅種，征稅的主要目的不在于取得多少財政收入，而是適當(dāng)調(diào)節(jié)社會財富的分配。我國開征此稅不宜操之過急，至少可以在完成增值稅、營業(yè)稅、消費稅、個人所得稅和房地產(chǎn)稅等主要稅種的改革以后再議。

經(jīng)過上述調(diào)整，應(yīng)當(dāng)由中央立法的主要稅收有6種，即增值稅、消費稅、關(guān)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅和社會保險稅。其中，增值稅、消費稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅和社會保險稅5種稅收應(yīng)當(dāng)成為主體稅種。至于地方各稅，可以考慮在保持中央宏觀調(diào)控能力的前提下，向各省、自治區(qū)和直轄市適當(dāng)放權(quán)。