“官大一級(jí)壓死人”，是中國(guó)老百姓的生活感受，也是中國(guó)官場(chǎng)生態(tài)的傳神描繪。于“人”如此，于“法”亦如此，“官大”還是“法大”？也因此成為“法治中國(guó)”前行路上持久的“糾結(jié)”。

“依法治國(guó)”是執(zhí)政黨“四個(gè)全面”戰(zhàn)略宏圖的內(nèi)在組成，是當(dāng)代中國(guó)全面現(xiàn)代化的戰(zhàn)略舉措，贏得朝野上下多數(shù)共識(shí)。然知易行難，“依法治國(guó)”要落地生根，還有艱難路程要走，難在何處呢？“治國(guó)”先“治官”，難就難在“依法治國(guó)”，首先必須做到“依法治官”，“依法治權(quán)”。

在百姓看來(lái)，各級(jí)“官員”，理應(yīng)是“人民公仆”，公正守法自應(yīng)是其“天職”。然而人們看到的卻是有些官員“知法犯法”、“貪贓枉法”。究其根源，從體制和文化上考察，可以概括如下。

官員權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行體系不健全，“任性裁量”空間巨大

法治是現(xiàn)代國(guó)家治理的根本方式，權(quán)由法定、權(quán)依法行是法治的內(nèi)在要求。中國(guó)從中央、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，五級(jí)黨政機(jī)構(gòu)和部門，設(shè)立什么機(jī)構(gòu)、配置什么職位、行使什么權(quán)力、權(quán)力怎樣行使，并沒(méi)有多少明確的政府機(jī)構(gòu)法和政府程序法來(lái)作出剛性規(guī)定，這就給官員權(quán)力的“任性裁量”留下了巨大的“尋租空間”。

黨政部門有什么管理職能，官員行使什么職權(quán)，并沒(méi)有法律規(guī)范約束的情況下，加之“部門一把手”往往集權(quán)獨(dú)斷，這使作為國(guó)家公器的公共權(quán)力反轉(zhuǎn)為官員手中可隨意行使的個(gè)人化工具，“公權(quán)私用化”隨時(shí)隨地可能發(fā)生，由此也為官員利用手中的權(quán)力“徇私枉法”、“違法腐敗”等行為留有下眾多制度漏洞。

由以上“公權(quán)私用”的制度漏洞來(lái)考察，官員手中“公權(quán)力”愈大，愈有可能發(fā)生“權(quán)力尋租”，官員腐敗枉法的可能性就愈大。這也從十八大以來(lái)查處的腐敗發(fā)生的部門特征和權(quán)力特征中得以驗(yàn)證。

官員掌握的權(quán)力愈大，就愈有“正能量”為公共利益服務(wù)，但如果權(quán)力設(shè)置不當(dāng)、運(yùn)行“任性”，就愈有“負(fù)能量”違法腐敗。而官員“公權(quán)私用”的腐敗，不僅造成公共利益的巨大浪費(fèi)，也給“依法治國(guó)”的形象和公信力造成極大的損害。各級(jí)大小官員本應(yīng)是法律的制定者和堅(jiān)定執(zhí)行者，“官不從法，民何從之？”

官員權(quán)力的責(zé)任監(jiān)督機(jī)制不到位，“暗箱操作”難以監(jiān)督

現(xiàn)代國(guó)家的法治化治理，不僅就官員權(quán)力如何設(shè)立、如何運(yùn)行有明確的法律規(guī)定，而且依法規(guī)定官員權(quán)力的運(yùn)行必須公開(kāi)透明，以便于廣大公民和社會(huì)媒體的監(jiān)督和制約。以此保證即使權(quán)力設(shè)立不當(dāng)、權(quán)力行使出現(xiàn)違法現(xiàn)象，也能通過(guò)公開(kāi)透明的程序規(guī)定，制度化的制止和及時(shí)糾正權(quán)力違法行為，所以官員權(quán)力的責(zé)任監(jiān)督機(jī)制的法制化規(guī)定，正是依法治國(guó)和預(yù)防腐敗的重要制度環(huán)節(jié)。

中國(guó)目前的權(quán)力監(jiān)督體系，主要依靠執(zhí)政黨主導(dǎo)的各級(jí)紀(jì)律監(jiān)察系統(tǒng)。它的功能發(fā)揮和監(jiān)督作用，主要依賴兩大因素，一是“領(lǐng)導(dǎo)重視”，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)越是強(qiáng)勢(shì)有力，越是重視某一部門或領(lǐng)域的問(wèn)題，這一部門的權(quán)力運(yùn)行就可能越規(guī)范，違法亂紀(jì)的“腐敗”現(xiàn)象就越有可能得到遏制。二是“自上而下”，各個(gè)部門和單位同級(jí)設(shè)立的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，往往“低配設(shè)置”，對(duì)于同級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力行使，根本就不敢監(jiān)督或難于監(jiān)督，這就普遍出現(xiàn)同級(jí)監(jiān)督部門的“虛置虛化”。一旦違法腐敗的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，引起上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的“高度重視”，“自上而下”的派駐紀(jì)檢監(jiān)察組就成為能夠遏制腐敗的最常見(jiàn)手段。這也是十八大以來(lái)“中央巡視組”威力巨大、47次巡視“彈無(wú)虛發(fā)”的制度性原因。

由于以上的監(jiān)督制度所決定，對(duì)于一個(gè)部門或一個(gè)官員權(quán)力行使的監(jiān)督，“上級(jí)監(jiān)督”有效而往往“不知情”、臨時(shí)而無(wú)法長(zhǎng)期有效，“同級(jí)監(jiān)督”知根知情而往往無(wú)法監(jiān)督。加之權(quán)力行使沒(méi)有遵守嚴(yán)格規(guī)定法律程序和公開(kāi)透明原則，人民群眾和社會(huì)輿論也很難參與到知情監(jiān)督的過(guò)程中，這就給各級(jí)官員權(quán)力行使的“暗箱操作”留有極大的“尋租空間”。山西女商人丁書苗能夠在短短的幾年內(nèi)，“爆發(fā)”幾十個(gè)億的非法所得，靠的就是劉志軍在任鐵道部長(zhǎng)時(shí)的“權(quán)力操作”。高鐵工程的招投標(biāo)中，“表面上”都有各種程序化的制度規(guī)定，但作為鐵道部“老大”的劉志軍，往往都能夠“暗中”運(yùn)用自己手中的“任性權(quán)力”，通過(guò)丁書苗的“中介”，而能夠做到高鐵工程“想給誰(shuí)就給誰(shuí)”，從中謀取高額的非法“利益”。

官員手中權(quán)力的“暗箱操作”和“不受監(jiān)督”，踐踏的不僅是公共利益和公共秩序，危害更長(zhǎng)遠(yuǎn)的、更潛移默化的是，踐踏著公民和社會(huì)組織對(duì)法律和制度的內(nèi)心尊崇和由衷遵守。