改革開放30多年來，我國利用勞動力、土地與資源環(huán)境成本相對較低的優(yōu)勢，大力吸引國外資本與技術，加快了勞動密集型產業(yè)的發(fā)展，推動了重化工業(yè)的進步，形成了較為完善的產業(yè)體系。但是，近年來，隨著經濟發(fā)展階段的轉化和國內外經濟條件的變化，我國優(yōu)勢要素價格逐步上升，要素結構出現(xiàn)了新的變化，主要表現(xiàn)為勞動力數(shù)量開始下降但人力資本素質不斷提高、資本數(shù)量積累增速放慢但資本存量質量優(yōu)勢逐步發(fā)揮、可用土地數(shù)量不斷減少但土地利用效率將會提升、技術引進效應進一步衰減且技術創(chuàng)新能力有待提高、資源供應趨于緊張且環(huán)境成本逐步提升，等等。隨之產業(yè)比較優(yōu)勢也發(fā)生了顯著轉變，推動了產業(yè)結構的調整。“十三五”時期，應關注我國要素條件變化的現(xiàn)實情況，更多利用市場化的政策手段，引導產業(yè)優(yōu)化升級。

上世紀70年代以來，日本和韓國同樣經歷了要素結構變化及其帶來的產業(yè)結構調整。針對現(xiàn)實問題，兩國都加快了產業(yè)政策調整，通過注重產業(yè)政策的市場導向作用、加快推進生產要素市場化進程、積極加快培育自主技術創(chuàng)新能力、通過消費升級帶動產業(yè)結構調整等，實現(xiàn)了產業(yè)結構的順利轉換，避免了要素優(yōu)勢喪失帶來的產業(yè)發(fā)展斷崖和經濟發(fā)展停滯，為我國產業(yè)政策調整提供了好的經驗。當前，我國經濟發(fā)展進入新常態(tài)，面對要素條件變化帶來的要素結構轉變，應順應產業(yè)結構升級的客觀趨勢，加快產業(yè)政策的調整以及配套政策的實施，通過市場手段、創(chuàng)新動力和消費助力，推動產業(yè)結構優(yōu)化升級。

第一，調整產業(yè)政策的方式。我國現(xiàn)行產業(yè)政策主要是扶持性產業(yè)政策，未來產業(yè)政策應該主要關注以下幾個方面：一是進一步完善環(huán)境保護的法律和制度，并使之行之有效；二是加強知識產權的保護，創(chuàng)造良好的創(chuàng)新環(huán)境；三是加大對基礎性研究的支持，對于具有較強外部性的應用性研究以及具有重大影響的應用性研究提供資助；四是強化教育與專業(yè)人才培養(yǎng)，為產業(yè)轉型提供優(yōu)良的人力資本；五是完善行業(yè)信息、技術發(fā)展及趨勢、經濟運行信息的收集、整理、研究與發(fā)布，為行業(yè)信息交流和研討提供公共平臺。

第二，推進生產要素市場化。從產業(yè)優(yōu)化升級的角度出發(fā)，應該發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，推進要素市場化。首先就是要加快實現(xiàn)勞動力的市場化，為勞動力自由流動和勞動力效率提升創(chuàng)造條件。應打破勞動力市場的制度性分割，減少依附于戶籍、編制等制度上的福利待遇，從而減少勞動力流動的成本；同時，要提高就業(yè)質量，通過有關法律法規(guī)和制度建設，使人們的就業(yè)更體面，更有保障；此外，改革評價和激勵機制，積極為各類人才干事創(chuàng)業(yè)和實現(xiàn)價值提供機會和條件，鼓勵引導人們干中學，使全社會的創(chuàng)新智慧競相迸發(fā)。其次就是要穩(wěn)步推進利率市場化，為資本有效配置創(chuàng)造好的制度安排。應建立市場利率定價自律機制，對金融機構自主確定的貨幣市場、信貸市場等金融市場利率進行自律管理；同時，進一步豐富金融機構市場化負債產品，從而為穩(wěn)妥有序推進存款利率市場化創(chuàng)造條件。

第三，逐步培育自主創(chuàng)新能力。未來一段時間，我國工業(yè)化將進入后期階段，產業(yè)結構的高加工度化和技術集約化的特征將逐步明顯。因此，必須以創(chuàng)新為技術進步的核心，通過創(chuàng)新增強產業(yè)的吸收能力，以更好地吸收國外的引進技術，同時以國內技術創(chuàng)新促進我國整體產業(yè)競爭力的提升。首先，要促進技術引進與技術創(chuàng)新兩種方式融合推進，要把引進技術和開發(fā)創(chuàng)新結合起來，強化技術引進與消化吸收的有效銜接，注重引進技術的消化吸收和再創(chuàng)新；要把發(fā)展高新技術產業(yè)和改造傳統(tǒng)產業(yè)結合起來，實現(xiàn)傳統(tǒng)產業(yè)結構優(yōu)化和技術升級；要把整體推進和重點扶持結合起來，培育技術引進和消化創(chuàng)新的企業(yè)主體；要把提高引進外資質量和國內產業(yè)發(fā)展結合起來，鼓勵外商投資高新技術企業(yè)發(fā)展配套產業(yè)，延伸其在中國的產業(yè)鏈。其次，要通過增強人力資本開發(fā)力度培育技術創(chuàng)新能力，想方設法發(fā)現(xiàn)人才、培養(yǎng)人才、吸引人才和穩(wěn)定人才，為他們充分發(fā)揮才能創(chuàng)造寬松的條件；要培養(yǎng)一大批具有創(chuàng)新精神和能力的人才，大力提倡創(chuàng)新教育，培養(yǎng)具有創(chuàng)新精神、能靈活駕馭知識和具備較強社會適應能力的新型人才；要高度重視人才規(guī)劃工作，根據國家科技發(fā)展規(guī)劃，按地區(qū)、行業(yè)編制人才戰(zhàn)略規(guī)劃。此外，要通過多種體系建設創(chuàng)建適應技術創(chuàng)新的綜合性平臺，建立以政府為中心的創(chuàng)新投入體系；要構筑以基礎研究為核心的創(chuàng)新平臺，改進和完善評價體系，規(guī)范基礎研究的評價工作，在國家層面上統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調科研基地和基礎設施的地域分布。再次，要構建產學研結合的國家創(chuàng)新體系，不斷完善促進產學研結合的政策環(huán)境，研究制定促進產學研結合的稅收優(yōu)惠政策，形成以市場為導向的科技創(chuàng)新成果轉化系統(tǒng)。

第四，積極引導居民消費升級。過去一段時間，國外需求是我國產業(yè)結構升級的主導需求動力，國內市場對產業(yè)結構調整的拉動力相對較弱。隨著我國人均GDP的不斷提升，城鄉(xiāng)居民收入大幅增長，國內市場需求不斷擴張，居民消費升級趨勢日益明顯。因此，應該主動發(fā)揮國內市場需求的導向作用，通過引導居民消費升級推動國內產業(yè)結構優(yōu)化調整。首先，要確保居民收入增加，要重視研究適應消費需求的擴大和升級。其次，建議提高個人所得稅起征點，調整和完善收入分配政策。再次，要調整消費傾向和消費方式，大力提倡文化教育、旅游、娛樂、保健等消費，不斷擴大消費領域，推動信貸消費的發(fā)展，提高信貸消費在消費中的比重。同時，要完善社會保障制度，加大健全農村保障制度的力度。此外，要高度重視農村市場，改善農村消費環(huán)境，建立健全農村市場的商業(yè)網點，全面搞活農村市場流通，讓工業(yè)消費品能夠更靈活順暢地進入農村市場。

（國家發(fā)展和改革委員會經濟研究所）