我國經(jīng)濟(jì)增長步入“新常態(tài)”，國內(nèi)生產(chǎn)總值和財(cái)政收入由兩位數(shù)的高速增長進(jìn)入中低速增長，財(cái)政收入增速下降與財(cái)政支出剛性增長進(jìn)一步加劇了財(cái)政收支矛盾，財(cái)政用于教育支出兩位數(shù)的高速增長難以為繼。

黨的十八大以來，中央提出深化財(cái)稅體制改革，包括預(yù)算制度、稅收制度、中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任相匹配制度的改革。2014年6月，中央政治局通過了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》；同年8月，全國人大通過了《預(yù)算法》；9月，國務(wù)院出臺《關(guān)于深化預(yù)算管理制度的決定》。教育財(cái)政制度面臨新的改革。

教育支出不掛鉤，堅(jiān)持“三個(gè)增長”

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》在關(guān)于財(cái)稅體制改革部分提出，“清理規(guī)范重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng)，一般不采取掛鉤方式”?！秶鴦?wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》關(guān)于優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)中重申了中央的決定。全國人大通過的《預(yù)算法》未有“掛鉤”問題的規(guī)定。

中央和國務(wù)院的決定并未明確規(guī)定“一般”和“非一般”、“掛鉤”與“不掛鉤”的界限，不同地方、不同政府部門乃至學(xué)界有不同的解讀，為此需要明確加以界定。

教育支出無疑是重點(diǎn)支出，且已是公共服務(wù)中的最大支出。教育支出是“雙掛鉤”，既同財(cái)政收支增幅掛鉤，又同國內(nèi)生產(chǎn)總值掛鉤。掛鉤的方式可以分為硬性掛鉤和彈性掛鉤。硬性掛鉤源于1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》，該綱要規(guī)定財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)2000年達(dá)到國內(nèi)生產(chǎn)總值的4%，這一規(guī)定有明確的數(shù)量目標(biāo)和時(shí)限要求。彈性掛鉤源于1995年的《教育法》，該法規(guī)定“提高兩個(gè)比例”和“三個(gè)增長”(各級人民政府教育財(cái)政撥款的增長應(yīng)當(dāng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長，并使按在校學(xué)生人數(shù)平均的教育費(fèi)用逐步增長，保證教師工資和學(xué)生人均公用經(jīng)費(fèi)逐步增長)，此規(guī)定并無數(shù)量和時(shí)限要求。

“十三五”教育規(guī)劃不宜再規(guī)定財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占生產(chǎn)總值比例。因?yàn)?%的規(guī)定是在特殊歷史背景下，參考了一項(xiàng)研究結(jié)論給出的，它不可操作，是事后的統(tǒng)計(jì)結(jié)果?？刹僮鞯氖秦?cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占比最大的各級財(cái)政用于教育的支出。

2012年，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)達(dá)到國內(nèi)生產(chǎn)總值的4%這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，主要是靠財(cái)政部將4%目標(biāo)分解為財(cái)政支出中教育支出的占比，并分解到各省2011至2012年財(cái)政支出中教育支出占比，這是非常規(guī)的、不可持續(xù)的。

一國一地區(qū)的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)并非固定不變，決定財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的因素有，一是政府職能，二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展所處階段，三是各項(xiàng)支出的成本或定額標(biāo)準(zhǔn)，四是決策面臨的問題和選擇。這些因素的變化，要求支出結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整和優(yōu)化。如果規(guī)定各項(xiàng)支出同財(cái)政收支和生產(chǎn)總值掛鉤，將導(dǎo)致財(cái)政支出結(jié)構(gòu)固化，而且會產(chǎn)生攀比效應(yīng)，加劇政府各部門對公共資源的競爭，不利于國民經(jīng)濟(jì)各部門的協(xié)調(diào)發(fā)展和公共資源效率的提高。

《預(yù)算法》第三十七條規(guī)定，“各級一般公共預(yù)算支出的編制，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌兼顧，在保證基本公共服務(wù)合理需要的前提下，優(yōu)先安排國家確定的重點(diǎn)支出”。《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度的決定》提出，“對重點(diǎn)支出根據(jù)推進(jìn)改革的需要和確需保障的內(nèi)容統(tǒng)籌安排，優(yōu)先保障，不再采取先確定支出總額再安排具體項(xiàng)目的辦法”。

因此，建議在“十三五”教育規(guī)劃中不宜再提出財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)在生產(chǎn)總值中所占比例，也不宜提出逐步提高財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例和財(cái)政性教育支出在財(cái)政支出中的比例。

教育優(yōu)先發(fā)展是國家規(guī)定的發(fā)展戰(zhàn)略，教育支出已是公共服務(wù)中占比最大的支出。建議在規(guī)劃中提出依教育法規(guī)定保持“三個(gè)增長”。“三個(gè)增長”是彈性規(guī)定，未明確規(guī)定數(shù)量和時(shí)限，具有可操作性，在政府部門間不會引起爭議。

為保證“三個(gè)增長”法律規(guī)定的實(shí)施，可通過建立教育經(jīng)費(fèi)增長的長效機(jī)制和制度安排實(shí)現(xiàn)。