頂層設計，一個近年來頻頻被應用于政治領域的工程學術語。在中國的改革史中，頂層設計是重要的改革邏輯——由中央從全局的角度，系統(tǒng)地對改革任務進行統(tǒng)籌規(guī)劃，調配資源，高效實現目標。從“全面深化改革的開局之年”的2014，到“全面深化改革的關鍵之年”，也是“全面推進依法治國的開局之年”的2015，這兩年，中央一直“蹄疾而步穩(wěn)”地推進改革。其中最大的特色就是，無論政治局會議、深改組會議形成的方案，還是以中辦、國辦名義聯合下發(fā)的文件，都體現出濃重的“頂層設計意味”。

為何如此？這種現象，透露出中國改革的何種趨勢和走向？

著眼全局與具體領域：兩年來的頂層設計

6月5日，在中央全面深化改革領導小組第13次會議上，《關于在深化國有企業(yè)改革中堅持黨的領導加強黨的建設的若干意見》、《關于加強和改進企業(yè)國有資產監(jiān)督防止國有資產流失的意見》、《關于完善國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格制度的意見》等5份文件被審議通過。

6月3日，中辦下發(fā)《事業(yè)單位領導人員管理暫行規(guī)定》。按照這一最新的制度設計，今后的事業(yè)單位要進一步實行企業(yè)化管理改革，領導人員可以委托諸如獵頭公司在內的第三方進行，必要的時候還可以“全球選拔”，進一步凸顯專業(yè)性、職業(yè)化的發(fā)展方向。

5月29日，中央政治局會議審議通過《中國共產黨黨組工作條例（試行）》，要求在各級單位和組織中設立黨組，進一步發(fā)揮黨組的領導作用。這是有著90多年歷史的中國共產黨史上首個專門黨組工作的制度性條例。

短短一周時間，以中央名義討論和通過的制度設計就達到如此的密集頻率。

這也是十八大以來兩年多時間的一個縮影——據統(tǒng)計，在中央深改組成立以來的18個月間，召開的13次會議中，已經審議通過60份文件；而在2015年以來召開的5次中央政治局會議中，則有4份綱要、條例、意見式的頂層設計出臺。

而最能體現“頂層設計”的全局性、系統(tǒng)性意味的，莫過于十八屆三中全會、四中全會所繪制的全面深化改革和全面推進依法治國的宏偉藍圖。中央政治局會議、中央深改組會議、中辦國辦聯合下發(fā)的文件，都可以視作是對這兩次會議頂層設計藍圖的具體落實和拓展。

比如，高頻的制度設計，涵蓋的領域非常廣闊：在國家安全層面，有首份《國家安全戰(zhàn)略綱要》；在經濟領域，有國企改革、財稅制度改革、農村土地制度、自貿區(qū)試點等；在社會領域，戶籍制度改革、養(yǎng)老金并軌、事業(yè)單位改革、高考招生制度改革、媒體融合發(fā)展等都有涉及；在政治領域，則有司法體制改革、黨政領導干部的選拔任用、黨的統(tǒng)戰(zhàn)工作條例、紀檢干部派駐和選拔辦法、協商民主發(fā)展等等。

在頻密而豐富的制度設計中，既有諸如司法、財稅、戶籍制度等牽一發(fā)而動全身的具有全局意義的體系改革，也有諸如《京津冀協同發(fā)展規(guī)劃綱要》這樣針對某一個地區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展的意見；媒體融合發(fā)展、足球改革等具體而細微的領域，也被上升至國家層面統(tǒng)一規(guī)劃。

在中國的改革史中，頂層設計的邏輯，和試點的邏輯一直并行不悖，因為基層的經驗，總能體現最鮮活的改革實際。但進入改革深水區(qū)，中央的頂層設計也開始將試點邏輯涵括在內——司法改革、自貿區(qū)、地方債、農村土地改革，中央都設計了相應的試點。

“從中國的改革史看，不斷出現著中央頂層設計與基層自主創(chuàng)新的結合。地方自主的試驗，會為中國改革帶來不同的范本和經驗；而由中央選擇試點進行改革，則包含了對整體改革戰(zhàn)略的思考和設計。”北京大學法學院教授強世功告訴本報。