三、分權(quán)改革與治理變革

對(duì)于一個(gè)高度集權(quán)的組織和管理體系來說，分權(quán)化無疑是改革的方向。但是，分權(quán)化具有不同的方向和不同的程度，它們決定著分權(quán)化改革的績(jī)效。30多年的中國(guó)改革經(jīng)驗(yàn)顯示，分權(quán)化改革沿著三個(gè)不同的方向展開，并且與治理變革的努力相結(jié)合。

第一，政府向市場(chǎng)和社會(huì)分權(quán)。中國(guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化改革的過程，實(shí)際上就是政府在向市場(chǎng)分權(quán)，這個(gè)過程促成了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。有學(xué)者曾經(jīng)指出，非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展是中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革成功的原因［1］，而非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展正是政府向市場(chǎng)和社會(huì)分權(quán)的結(jié)果。直至今天，中國(guó)政府向市場(chǎng)和社會(huì)分權(quán)的過程遠(yuǎn)未完成，國(guó)有壟斷部門及行政審批的大量存在表明中國(guó)的分權(quán)化改革還有巨大空間。在李克強(qiáng)主持下，國(guó)務(wù)院正在大量削減行政審批，據(jù)官方信息，他主政一年多來已取消和下放行政審批事項(xiàng)7批共632項(xiàng)［2］。

政府向社會(huì)分權(quán)是中國(guó)分權(quán)化改革的內(nèi)容之一，其目的是構(gòu)建政府與社會(huì)的新型關(guān)系，培育社會(huì)自治能力，實(shí)現(xiàn)政府“減負(fù)”，最終改造“全能政府”。實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)至少涉及三方面的努力：一是培植新的社會(huì)組織，二是改革現(xiàn)存社會(huì)組織，三是實(shí)現(xiàn)社會(huì)對(duì)公共事務(wù)的參與。

第二，政府內(nèi)部的分權(quán)。隨著市場(chǎng)化改革的推進(jìn)，中國(guó)政府內(nèi)部也進(jìn)行了分權(quán)化改革。以財(cái)政金融系統(tǒng)為例，1978年1月，中國(guó)人民銀行與財(cái)政部正式分開辦公，人民銀行總行的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)恢復(fù)到14個(gè)司局；1978年末，中國(guó)人民銀行的統(tǒng)一體制全面恢復(fù)。后來，各種專業(yè)銀行建立，保險(xiǎn)公司又從中國(guó)人民銀行分立；再后來，證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)管理機(jī)構(gòu)從中國(guó)人民銀行分離出來。中國(guó)政府內(nèi)部的分權(quán)涉及產(chǎn)權(quán)、財(cái)稅、金融、企業(yè)、社會(huì)保障、市場(chǎng)管制等環(huán)節(jié)，主要目的是在專業(yè)分工的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)政府功能的配套。中國(guó)政府的上述努力被稱之為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)［1］，其內(nèi)容主要有以分稅制為基礎(chǔ)的財(cái)稅聯(lián)邦制的機(jī)構(gòu)分設(shè)；金融系統(tǒng)中政策性開發(fā)銀行、商業(yè)銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)分立，以及金融業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)與金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的分離；在政企關(guān)系方面，實(shí)現(xiàn)企業(yè)與主管部門脫鉤。

第三，中央向地方分權(quán)。如前文所述，中國(guó)政府分權(quán)化改革的重要內(nèi)容是中央向地方分權(quán)，激發(fā)地方積極性，其中最為重要的是實(shí)現(xiàn)中央和地方財(cái)政分權(quán)，建立中央和地方的分稅制度。這種分稅制度也被人稱之為財(cái)政聯(lián)邦制。在財(cái)政聯(lián)邦制下，中央政府不僅把許多經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力下放給地方，讓地方有了一定的自主決策權(quán)，而且也把許多財(cái)政權(quán)力下放給地方，使中央和地方分享財(cái)政收入。地方財(cái)政收入越高，地方預(yù)留的收入就越多。這種激勵(lì)使得地方政府官員有強(qiáng)烈的熱情和意愿去推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

中央向地方分權(quán)除了實(shí)現(xiàn)財(cái)稅聯(lián)邦制外，還表現(xiàn)在中央將部分行政審批權(quán)下放給地方。此外，為了激發(fā)縣級(jí)政府的自主性和活力，中國(guó)政府還試行省直管縣制度。自2002年起，浙江、廣東、河南、遼寧、湖北等省已經(jīng)出現(xiàn)了在財(cái)政上省直管縣的試點(diǎn)，這可以被看作是省直管縣的先行試點(diǎn)。

總體來看，分權(quán)化改革為中國(guó)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造了巨大的利益，其積極貢獻(xiàn)表現(xiàn)為：（1）作為中國(guó)改革戰(zhàn)略的一部分，有助于克服來自中央政府部門對(duì)改革的抵制；（2）允許地方進(jìn)行創(chuàng)新試點(diǎn)，避免出現(xiàn)大風(fēng)險(xiǎn)和大錯(cuò)誤；（3）有助于推行“增量改革”，保證改革政策的連續(xù)性。但也必須看到，分權(quán)化也帶來許多不容忽視的問題，其中最大的問題就是地方保護(hù)和市場(chǎng)分割。

分權(quán)化改革的目的是給下級(jí)組織和成員更大的自主性、獨(dú)立性，以促進(jìn)組織整體效益的改善。但是，分權(quán)化改革的前提條件是不損害組織的統(tǒng)一性。就一個(gè)國(guó)家而言，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一化、均等化仍是首要任務(wù)，一國(guó)之內(nèi)統(tǒng)一交通、統(tǒng)一貨幣、統(tǒng)一市場(chǎng)、統(tǒng)一司法、統(tǒng)一規(guī)則、統(tǒng)一管理標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一公民身份和權(quán)益，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化和資本要素的自由流動(dòng)，是國(guó)家建設(shè)和國(guó)家治理的理想目標(biāo)。以此標(biāo)準(zhǔn)來判定，分權(quán)化改革的正當(dāng)界限在于，它應(yīng)該有助于這些目標(biāo)的達(dá)成，至少不應(yīng)該阻礙或損害這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

中國(guó)分權(quán)化的改革極大地激活了地方、社會(huì)、企業(yè)乃至個(gè)人的活力，這是不爭(zhēng)的事實(shí)。但是，由于這種分權(quán)主要以行政地域或行業(yè)部門為單位，因而導(dǎo)致了地方主義、部門主義和市場(chǎng)分割。許多研究指出，中國(guó)地方保護(hù)主義的產(chǎn)生與行政分權(quán)有著直接的關(guān)系，①中國(guó)正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)也顯示，分權(quán)化改革必須與促進(jìn)統(tǒng)一性和均等化的制度變革同步進(jìn)行。

結(jié)論

討論如何讓分權(quán)化改革效益最大化的問題，①有學(xué)者認(rèn)為，過度分權(quán)刺激了地方保護(hù)主義的產(chǎn)生（參見陸銘、陳釗《中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的市場(chǎng)整合與工業(yè)集聚》，上海人民出版社2005年版）；也有學(xué)者認(rèn)為，地方市場(chǎng)分割是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中的特有現(xiàn)象，而行政性分權(quán)是導(dǎo)致這一現(xiàn)象的深層體制原因（參見陳東琪、銀溫泉《打破地方市場(chǎng)分割》，中國(guó)計(jì)劃出版社2002年版）；還有學(xué)者認(rèn)為，造成地方保護(hù)和市場(chǎng)分割的原因很大程度上是優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的趕超戰(zhàn)略在分權(quán)式改革下的邏輯延伸（參見林毅夫、劉培林《地方保護(hù)和市場(chǎng)分割：從發(fā)展戰(zhàn)略的角度考察》，北京大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究中心工作論文，No.C2004015, 2004年10月）。

需要探究分權(quán)化的合理邊界。如前文所概括，分權(quán)存在四種不同類型：政治分權(quán)、政府分權(quán)（橫向分權(quán)或功能性分權(quán)）、地方分權(quán)（縱向分權(quán)或結(jié)構(gòu)性分權(quán)）和行政分權(quán)。改革開放以來，中國(guó)政府不斷調(diào)整政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府與企業(yè)、政府與政府之間的關(guān)系，對(duì)高度集權(quán)化的管理體制進(jìn)行了分權(quán)化改造。總體上看，這種改造減少或放松了政府的管制，釋放了地方、企業(yè)、社會(huì)、個(gè)人的活力，促進(jìn)了中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。就改造“全能型政府”、給民間更大自由和自治空間這一目標(biāo)來說，中國(guó)的分權(quán)化改革之路還很長(zhǎng)，其任務(wù)遠(yuǎn)未完成，因此還需要繼續(xù)朝此方向推進(jìn)。

但是，今天的中國(guó)也必須面對(duì)地方主義、部門主義、行業(yè)主義、寡頭主義、特權(quán)主義行為通過壟斷、濫權(quán)、腐敗等方式切割、瓜分、宰制國(guó)家利益和國(guó)家權(quán)力的問題。這些問題的存在，表明中國(guó)國(guó)家基本建設(shè)的任務(wù)還尚未完成，而這一任務(wù)的首要內(nèi)容就是國(guó)家的統(tǒng)一性和公共服務(wù)的均等化。

由此可見，分權(quán)化的目標(biāo)其實(shí)不是重新切分“權(quán)力蛋糕”，而是實(shí)現(xiàn)治理變革。中國(guó)的改革實(shí)踐表明，分權(quán)化改革要讓企業(yè)、社會(huì)和公民最大化受益；分權(quán)化改革必須與促進(jìn)統(tǒng)一性和均等化的制度變革同步進(jìn)行。如果說這兩條經(jīng)驗(yàn)可以稱為分權(quán)效益最大化的原則，那么，它們實(shí)際上再現(xiàn)了政治學(xué)的古老命題——自由與權(quán)威的關(guān)系。國(guó)家發(fā)展活力不足的問題需要解決，部門本位、地方保護(hù)、寡頭分割的問題也需要解決。中國(guó)在保持中央集權(quán)體制不變的情況下，協(xié)調(diào)自由與權(quán)威、集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系不得不“打時(shí)間差”——先“統(tǒng)”后“放”，“放”了再“統(tǒng)”，“統(tǒng)”了再“放”，總是走不出“一統(tǒng)就死，一放就亂”的怪圈。今天，新一屆黨中央推出了“國(guó)家治理現(xiàn)代化”的概念，不管這個(gè)概念被怎么解釋和定義，給社會(huì)以更多自由和自治（該放就放），讓國(guó)家在交通、市場(chǎng)、規(guī)則、信息、權(quán)益、標(biāo)準(zhǔn)等方面實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一和均等（該統(tǒng)就統(tǒng)）——應(yīng)當(dāng)是國(guó)家構(gòu)建不可或缺的內(nèi)容。

參考文獻(xiàn)：

［1］錢穎一，許成鋼，董彥彬.中國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革為什么與眾不同［J］.經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，1993，（1）.

［2］國(guó)務(wù)院一年多取消下放7批共632項(xiàng)行政審批等事項(xiàng)［EB/ol］.（2014-09-09）［2014-11-12］.