二、中國的分權(quán)化改革

以國家為組織單位，如何讓分權(quán)化改革獲得最大效益？這是中國語境下的問題意識。事實上，分權(quán)化改革的空間和意義對于中國來說要比其他國家大得多。

眾所周知，中國共產(chǎn)黨1949年建立政權(quán)之后，形成了高度集權(quán)的國家管理體制。這種通常被人稱之為黨國體制（party-state system）的高度集權(quán)管理體制，具有三個方面的集權(quán)特征：其一是政黨集權(quán)，組織結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)金字塔型，政黨組織高度掌控國家權(quán)力（立法、司法、行政、軍隊）；其二是中央集權(quán)，雖然30個省市自治區(qū)屬于地方政府（之下又設市縣鄉(xiāng)三級政府），但地方權(quán)力體系只是作為中央權(quán)力體系的復制和延伸，中央政府在人事、財政、物資等方面具有絕對支配權(quán)，甚至在關(guān)系地方事務的處理上也具有決策權(quán)；其三是國家集權(quán)，在國家與社會的關(guān)系方面，權(quán)力機關(guān)和公共部門以國家名義集中掌控政治、經(jīng)濟、文化、社會各領(lǐng)域的主要事務，而教育、住房、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等民生事項，則主要由公營部門和公權(quán)部門所主導，民營企業(yè)、民間組織等社會力量僅僅作為“補充”。

中央政權(quán)集中計劃是與這種高度集權(quán)的管理體制相匹配的主要方法。在計劃體制下，由國家計劃委員會起草制定國家發(fā)展“五年規(guī)劃”，各地各級政府根據(jù)“五年規(guī)劃”逐級分配任務指標，重大事項由中央政府計劃單列，這是中國政權(quán)實現(xiàn)內(nèi)部管理的基本方法。在這個過程中，由于領(lǐng)導人個人偏好和個人意志的問題，由于信息統(tǒng)計和計算的問題，由于執(zhí)行能力的問題，由于外部環(huán)境變化的問題，以及由于不可預測的突發(fā)性自然和人為災禍等等，統(tǒng)一的計劃管理不僅漏洞百出，導致資源浪費和整體效益低下，而且極大地限制了地方和社會的積極性、自主性，使得整個國家缺乏生產(chǎn)活力。

《三國演義》中有一句名言：天下大勢，分久必合，合久必分。這句話也反映了管理學中一個基本道理：當集權(quán)化弊端突顯的時候，就會開始分權(quán)化的過程；而分權(quán)化導致麻煩顯著的時候，又會出現(xiàn)集權(quán)化的呼聲。1978年改革開放政策實際上開啟了中國分權(quán)化改革的進程。

改革開放30多年是中國轉(zhuǎn)型變革最為明顯的時期。有研究認為，中國發(fā)展的成就主要應歸功于分權(quán)化改革——“以經(jīng)濟建設為中心”的分權(quán)化改革釋放了地方政府和民間力量的活力，激發(fā)了地方政權(quán)和民間資本的積極性。中國國家治理結(jié)構(gòu)是一個按地域原則組建的多層次、多地區(qū)的結(jié)構(gòu)，在既有結(jié)構(gòu)中實行分權(quán)化改革是30多年來改革的主題之一。改革的過程開始于20世紀70年代末期，大體經(jīng)歷了四個路徑和標志性過程。

第一，通過推行農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責任制解放農(nóng)村生產(chǎn)力。中共建政以后，試圖結(jié)束傳統(tǒng)中國農(nóng)民自然經(jīng)濟的生產(chǎn)方式，希望把農(nóng)民組織起來，于是采取了“人民公社”的組織形式，建立了農(nóng)村居民集體生產(chǎn)、統(tǒng)一分配的集中管理模式。這種模式不僅沒有極大地調(diào)動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的積極性，反而因為平均主義“大鍋飯”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力降到溫飽水平之下，農(nóng)民長期成為中國的貧困階層。1978年中共十一屆三中全會以后，為了改變?nèi)嗣窆缰贫认麓嬖诘钠骄髁x和農(nóng)民缺少經(jīng)營自主權(quán)的狀況，農(nóng)村普遍實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制。1982年制定的新憲法規(guī)定，農(nóng)村建立鄉(xiāng)政府和群眾性自治組織——村民委員會。至此，以政社合一和集體統(tǒng)一經(jīng)營為特征的人民公社解體，到1984年底，全國農(nóng)村完成了由“社”到“鄉(xiāng)”的轉(zhuǎn)變。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制解放了中國8億農(nóng)民，使他們可以憑借自己的勞動實現(xiàn)發(fā)家致富的夢想。

第二，1978年開始，中國政府不得不通過財政體制改革調(diào)整中央和地方關(guān)系。1980年開始了財政分權(quán)改革，實行了被稱為“分灶吃飯”的財政收入分成體制。1980年以前，中國財政實行的是“社會主義大鍋飯”的制度，中央財政統(tǒng)收統(tǒng)支，建設預算由國家計委統(tǒng)一制定，然后下達各省執(zhí)行，相應資金由中央財政部下達。這種體制給地方機動的財力極小，稅收原則上要100%上繳國庫，因此，地方政府沒有積極性，只等中央政府下?lián)苡媱?。為了調(diào)動地方政府的積極性，中國政府采用中央與地方簽訂財政上的“承包”協(xié)議，形成了以劃分收支為基礎(chǔ)的分級包干和自求平衡的財政關(guān)系。“分灶吃飯”制度極大地激發(fā)了地方政府的經(jīng)濟動力，但使中央財政能力受到了削弱。“分灶吃飯”是一種財政承包制，在這種制度下，地方政府為了過好自己的日子，勢必“兩手抓”，一手抓稅高利大的地方企業(yè)，一手抓市場封鎖，結(jié)果導致了地區(qū)分割、重復建設，地方主義加劇。同時，地方政府還要想盡辦法多占中央的“便宜”和好處，一方面“跑部錢進”，一方面大搞“財政資金體外循環(huán)”，各種方法都極有創(chuàng)意。相反，中央財政卻捉襟見肘、被動應付。有研究認為，到1993年，中央財政收入占全國財政收入的比重只有22%左右，與發(fā)達國家50%～70%的比例相差甚遠。中央財政手中拮據(jù)，想利用財政政策調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟往往力不從心，只得伸手向地方求援，讓地方多做貢獻；而一些財政能力較強的地方政府倚仗財力雄厚，通常與中央政府討價還價。為了糾正偏差，確保中央財政能力，1994年開始對“分灶吃飯”進行升級改革，形成了目前實行的中央/地方分稅體制。分稅制的核心是分稅、分征、分管，同時建立轉(zhuǎn)移支付制度。分稅就是“切蛋糕”，即將“蛋糕”一切為三，一塊為中央所有，一塊為地方所得，還有一塊為雙方共享，這樣就把稅種劃分為中央稅、地方稅、中央地方共享稅。關(guān)稅、消費稅等為中央稅，與經(jīng)濟發(fā)展直接相關(guān)的增值稅、企業(yè)所得稅、資源稅、證券交易稅等為共享稅，其他為地方稅。1994年以前的財政收入，中央占三成，地方拿七成；而1994年以后，中央財政收入可以得到50%以上。這種分稅制保障了中央政府財力的急劇增長，但導致了“國強民不富”的新問題，而解決這種新問題又成為新一屆政府財稅改革的任務。

第三，通過建立經(jīng)濟特區(qū)試驗制度探索政策創(chuàng)新突破口。1980年，中國建立了四個經(jīng)濟特區(qū)——深圳、珠海、汕頭、廈門，它們不僅獲得了稅收方面的優(yōu)惠，更重要的是享受了一個有利的制度與政策環(huán)境，以及更多的經(jīng)濟發(fā)展自主權(quán)，包括引進項目審批權(quán)、外匯管理、銀行信貸、勞動用工以及人員出入境等方面的優(yōu)惠政策。現(xiàn)在，經(jīng)濟特區(qū)政策已經(jīng)從局部試驗階段走向普遍推進階段。

第四，通過企業(yè)改革激活經(jīng)濟主體的自主活力。在市場化改革過程中，中國政府鼓勵私人經(jīng)濟和民營企業(yè)的發(fā)展，釋放社會的產(chǎn)能，同時設法激活國企活力。從1978年底開始，中國政府推行企業(yè)改革，這個改革可以分為兩大階段：第一階段是從1978年到1992年，主要是放權(quán)讓利，擴大企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)；第二階段是1993年之后，明確以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為方向，在保持自來水、電力、公交、煙草、石油、天然氣、電信、鐵路運輸、銀行等國營主導的同時，探索企業(yè)的市場化改造，加強對國有資產(chǎn)的監(jiān)管。

2013年，中共十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，設定全面深化改革的總目標為“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，并提出具體時間表，“到2020年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果”，“形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型”，希望通過15大領(lǐng)域的60項具體改革，逐步實現(xiàn)國家治理體系和國家治理能力的現(xiàn)代化。許多觀察者認為，此次會議通過的深化改革決定實則是新一屆政府的施政綱領(lǐng)，它對中國未來具有里程碑意義。

雖然不能把新一屆政府的“全面深化改革”定義為分權(quán)化改革（事實上，“全面深化改革”更加強調(diào)統(tǒng)一的國家治理能力，更加強調(diào)中央政府對改革方案的“頂層設計”，更加強調(diào)中央集中管理），但是，改革設計也貫徹了該分權(quán)就分權(quán)的原則。例如，十八屆三中全會決定提出，要建設統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，使市場在資源配置中起決定性作用。在涉及分權(quán)化改革方面，全會提出：（1）實行財稅體制改革，進一步理順中央和地方財權(quán)和事權(quán)責任；（2）轉(zhuǎn)變政府職能，削減或下放行政審批事項，給企業(yè)和社會更大的自由；（3）改進社會治理方式，激發(fā)社會組織活力。這些改革內(nèi)容表明，中國的分權(quán)化改革即將轉(zhuǎn)入新的階段。