二、中國(guó)的分權(quán)化改革

以國(guó)家為組織單位，如何讓分權(quán)化改革獲得最大效益？這是中國(guó)語境下的問題意識(shí)。事實(shí)上，分權(quán)化改革的空間和意義對(duì)于中國(guó)來說要比其他國(guó)家大得多。

眾所周知，中國(guó)共產(chǎn)黨1949年建立政權(quán)之后，形成了高度集權(quán)的國(guó)家管理體制。這種通常被人稱之為黨國(guó)體制（party-state system）的高度集權(quán)管理體制，具有三個(gè)方面的集權(quán)特征：其一是政黨集權(quán)，組織結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)金字塔型，政黨組織高度掌控國(guó)家權(quán)力（立法、司法、行政、軍隊(duì)）；其二是中央集權(quán)，雖然30個(gè)省市自治區(qū)屬于地方政府（之下又設(shè)市縣鄉(xiāng)三級(jí)政府），但地方權(quán)力體系只是作為中央權(quán)力體系的復(fù)制和延伸，中央政府在人事、財(cái)政、物資等方面具有絕對(duì)支配權(quán)，甚至在關(guān)系地方事務(wù)的處理上也具有決策權(quán)；其三是國(guó)家集權(quán)，在國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系方面，權(quán)力機(jī)關(guān)和公共部門以國(guó)家名義集中掌控政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)各領(lǐng)域的主要事務(wù)，而教育、住房、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等民生事項(xiàng)，則主要由公營(yíng)部門和公權(quán)部門所主導(dǎo)，民營(yíng)企業(yè)、民間組織等社會(huì)力量?jī)H僅作為“補(bǔ)充”。

中央政權(quán)集中計(jì)劃是與這種高度集權(quán)的管理體制相匹配的主要方法。在計(jì)劃體制下，由國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)起草制定國(guó)家發(fā)展“五年規(guī)劃”，各地各級(jí)政府根據(jù)“五年規(guī)劃”逐級(jí)分配任務(wù)指標(biāo)，重大事項(xiàng)由中央政府計(jì)劃單列，這是中國(guó)政權(quán)實(shí)現(xiàn)內(nèi)部管理的基本方法。在這個(gè)過程中，由于領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人偏好和個(gè)人意志的問題，由于信息統(tǒng)計(jì)和計(jì)算的問題，由于執(zhí)行能力的問題，由于外部環(huán)境變化的問題，以及由于不可預(yù)測(cè)的突發(fā)性自然和人為災(zāi)禍等等，統(tǒng)一的計(jì)劃管理不僅漏洞百出，導(dǎo)致資源浪費(fèi)和整體效益低下，而且極大地限制了地方和社會(huì)的積極性、自主性，使得整個(gè)國(guó)家缺乏生產(chǎn)活力。

《三國(guó)演義》中有一句名言：天下大勢(shì)，分久必合，合久必分。這句話也反映了管理學(xué)中一個(gè)基本道理：當(dāng)集權(quán)化弊端突顯的時(shí)候，就會(huì)開始分權(quán)化的過程；而分權(quán)化導(dǎo)致麻煩顯著的時(shí)候，又會(huì)出現(xiàn)集權(quán)化的呼聲。1978年改革開放政策實(shí)際上開啟了中國(guó)分權(quán)化改革的進(jìn)程。

改革開放30多年是中國(guó)轉(zhuǎn)型變革最為明顯的時(shí)期。有研究認(rèn)為，中國(guó)發(fā)展的成就主要應(yīng)歸功于分權(quán)化改革——“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的分權(quán)化改革釋放了地方政府和民間力量的活力，激發(fā)了地方政權(quán)和民間資本的積極性。中國(guó)國(guó)家治理結(jié)構(gòu)是一個(gè)按地域原則組建的多層次、多地區(qū)的結(jié)構(gòu)，在既有結(jié)構(gòu)中實(shí)行分權(quán)化改革是30多年來改革的主題之一。改革的過程開始于20世紀(jì)70年代末期，大體經(jīng)歷了四個(gè)路徑和標(biāo)志性過程。

第一，通過推行農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制解放農(nóng)村生產(chǎn)力。中共建政以后，試圖結(jié)束傳統(tǒng)中國(guó)農(nóng)民自然經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)方式，希望把農(nóng)民組織起來，于是采取了“人民公社”的組織形式，建立了農(nóng)村居民集體生產(chǎn)、統(tǒng)一分配的集中管理模式。這種模式不僅沒有極大地調(diào)動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的積極性，反而因?yàn)槠骄髁x“大鍋飯”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力降到溫飽水平之下，農(nóng)民長(zhǎng)期成為中國(guó)的貧困階層。1978年中共十一屆三中全會(huì)以后，為了改變?nèi)嗣窆缰贫认麓嬖诘钠骄髁x和農(nóng)民缺少經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的狀況，農(nóng)村普遍實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。1982年制定的新憲法規(guī)定，農(nóng)村建立鄉(xiāng)政府和群眾性自治組織——村民委員會(huì)。至此，以政社合一和集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)為特征的人民公社解體，到1984年底，全國(guó)農(nóng)村完成了由“社”到“鄉(xiāng)”的轉(zhuǎn)變。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制解放了中國(guó)8億農(nóng)民，使他們可以憑借自己的勞動(dòng)實(shí)現(xiàn)發(fā)家致富的夢(mèng)想。

第二，1978年開始，中國(guó)政府不得不通過財(cái)政體制改革調(diào)整中央和地方關(guān)系。1980年開始了財(cái)政分權(quán)改革，實(shí)行了被稱為“分灶吃飯”的財(cái)政收入分成體制。1980年以前，中國(guó)財(cái)政實(shí)行的是“社會(huì)主義大鍋飯”的制度，中央財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支，建設(shè)預(yù)算由國(guó)家計(jì)委統(tǒng)一制定，然后下達(dá)各省執(zhí)行，相應(yīng)資金由中央財(cái)政部下達(dá)。這種體制給地方機(jī)動(dòng)的財(cái)力極小，稅收原則上要100%上繳國(guó)庫，因此，地方政府沒有積極性，只等中央政府下?lián)苡?jì)劃。為了調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，中國(guó)政府采用中央與地方簽訂財(cái)政上的“承包”協(xié)議，形成了以劃分收支為基礎(chǔ)的分級(jí)包干和自求平衡的財(cái)政關(guān)系。“分灶吃飯”制度極大地激發(fā)了地方政府的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力，但使中央財(cái)政能力受到了削弱。“分灶吃飯”是一種財(cái)政承包制，在這種制度下，地方政府為了過好自己的日子，勢(shì)必“兩手抓”，一手抓稅高利大的地方企業(yè)，一手抓市場(chǎng)封鎖，結(jié)果導(dǎo)致了地區(qū)分割、重復(fù)建設(shè)，地方主義加劇。同時(shí)，地方政府還要想盡辦法多占中央的“便宜”和好處，一方面“跑部錢進(jìn)”，一方面大搞“財(cái)政資金體外循環(huán)”，各種方法都極有創(chuàng)意。相反，中央財(cái)政卻捉襟見肘、被動(dòng)應(yīng)付。有研究認(rèn)為，到1993年，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重只有22%左右，與發(fā)達(dá)國(guó)家50%～70%的比例相差甚遠(yuǎn)。中央財(cái)政手中拮據(jù)，想利用財(cái)政政策調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)往往力不從心，只得伸手向地方求援，讓地方多做貢獻(xiàn)；而一些財(cái)政能力較強(qiáng)的地方政府倚仗財(cái)力雄厚，通常與中央政府討價(jià)還價(jià)。為了糾正偏差，確保中央財(cái)政能力，1994年開始對(duì)“分灶吃飯”進(jìn)行升級(jí)改革，形成了目前實(shí)行的中央/地方分稅體制。分稅制的核心是分稅、分征、分管，同時(shí)建立轉(zhuǎn)移支付制度。分稅就是“切蛋糕”，即將“蛋糕”一切為三，一塊為中央所有，一塊為地方所得，還有一塊為雙方共享，這樣就把稅種劃分為中央稅、地方稅、中央地方共享稅。關(guān)稅、消費(fèi)稅等為中央稅，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的增值稅、企業(yè)所得稅、資源稅、證券交易稅等為共享稅，其他為地方稅。1994年以前的財(cái)政收入，中央占三成，地方拿七成；而1994年以后，中央財(cái)政收入可以得到50%以上。這種分稅制保障了中央政府財(cái)力的急劇增長(zhǎng)，但導(dǎo)致了“國(guó)強(qiáng)民不富”的新問題，而解決這種新問題又成為新一屆政府財(cái)稅改革的任務(wù)。

第三，通過建立經(jīng)濟(jì)特區(qū)試驗(yàn)制度探索政策創(chuàng)新突破口。1980年，中國(guó)建立了四個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)——深圳、珠海、汕頭、廈門，它們不僅獲得了稅收方面的優(yōu)惠，更重要的是享受了一個(gè)有利的制度與政策環(huán)境，以及更多的經(jīng)濟(jì)發(fā)展自主權(quán)，包括引進(jìn)項(xiàng)目審批權(quán)、外匯管理、銀行信貸、勞動(dòng)用工以及人員出入境等方面的優(yōu)惠政策?，F(xiàn)在，經(jīng)濟(jì)特區(qū)政策已經(jīng)從局部試驗(yàn)階段走向普遍推進(jìn)階段。

第四，通過企業(yè)改革激活經(jīng)濟(jì)主體的自主活力。在市場(chǎng)化改革過程中，中國(guó)政府鼓勵(lì)私人經(jīng)濟(jì)和民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展，釋放社會(huì)的產(chǎn)能，同時(shí)設(shè)法激活國(guó)企活力。從1978年底開始，中國(guó)政府推行企業(yè)改革，這個(gè)改革可以分為兩大階段：第一階段是從1978年到1992年，主要是放權(quán)讓利，擴(kuò)大企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)；第二階段是1993年之后，明確以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為方向，在保持自來水、電力、公交、煙草、石油、天然氣、電信、鐵路運(yùn)輸、銀行等國(guó)營(yíng)主導(dǎo)的同時(shí)，探索企業(yè)的市場(chǎng)化改造，加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管。

2013年，中共十八屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，設(shè)定全面深化改革的總目標(biāo)為“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，并提出具體時(shí)間表，“到2020年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果”，“形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型”，希望通過15大領(lǐng)域的60項(xiàng)具體改革，逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化。許多觀察者認(rèn)為，此次會(huì)議通過的深化改革決定實(shí)則是新一屆政府的施政綱領(lǐng)，它對(duì)中國(guó)未來具有里程碑意義。

雖然不能把新一屆政府的“全面深化改革”定義為分權(quán)化改革（事實(shí)上，“全面深化改革”更加強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一的國(guó)家治理能力，更加強(qiáng)調(diào)中央政府對(duì)改革方案的“頂層設(shè)計(jì)”，更加強(qiáng)調(diào)中央集中管理），但是，改革設(shè)計(jì)也貫徹了該分權(quán)就分權(quán)的原則。例如，十八屆三中全會(huì)決定提出，要建設(shè)統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。在涉及分權(quán)化改革方面，全會(huì)提出：（1）實(shí)行財(cái)稅體制改革，進(jìn)一步理順中央和地方財(cái)權(quán)和事權(quán)責(zé)任；（2）轉(zhuǎn)變政府職能，削減或下放行政審批事項(xiàng)，給企業(yè)和社會(huì)更大的自由；（3）改進(jìn)社會(huì)治理方式，激發(fā)社會(huì)組織活力。這些改革內(nèi)容表明，中國(guó)的分權(quán)化改革即將轉(zhuǎn)入新的階段。