改革開放是推動(dòng)發(fā)展的制勝法寶。適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，必須在牽動(dòng)全局的改革上取得新突破，增強(qiáng)發(fā)展新動(dòng)能。當(dāng)前，尤其需要加大簡政放權(quán)、放管結(jié)合的改革力度。其中，深化商事制度改革，制定市場準(zhǔn)入負(fù)面清單，是一個(gè)重要方面。正確理解負(fù)面清單，對于在實(shí)踐中充分發(fā)揮其作用具有重要意義。

負(fù)面清單起源于國際貿(mào)易領(lǐng)域，最初主要是用來促進(jìn)各經(jīng)濟(jì)體之間的市場開放和聯(lián)通。上世紀(jì)80年代初，負(fù)面清單覆蓋的范圍擴(kuò)展到國際貿(mào)易和境外投資兩個(gè)領(lǐng)域；在法治實(shí)踐中，又逐步擴(kuò)展到行政法領(lǐng)域。法治政府建設(shè)要求推進(jìn)各級政府機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，建立政府權(quán)力清單、責(zé)任清單和市場準(zhǔn)入負(fù)面清單，大幅精簡和下放行政審批項(xiàng)目。

從字面上看，負(fù)面清單可以理解為除外清單，也就是除了清單上列明禁止的以外，都可以做。這種“可以做”，在法律上就限定了權(quán)力空間。從法理上說，就是權(quán)力的獲得、范圍和行使必須法定；對于不能行使的權(quán)力也需要明示，做出限制規(guī)定?？梢?，負(fù)面清單中的“負(fù)面”就像一面鏡子，目的是為了照出正面。因此，可以把負(fù)面清單形象地比喻成“鏡子條款”。

負(fù)面清單應(yīng)以法律文件形式出現(xiàn)。當(dāng)然，這里的法律文件主要是各種形式的國內(nèi)法律，同時(shí)也包括雙邊協(xié)定或多邊公約等。目前，我國關(guān)于負(fù)面清單的實(shí)踐主要是與有關(guān)國家和地區(qū)雙邊自由貿(mào)易談判和雙邊投資協(xié)議談判的成果。國內(nèi)的實(shí)例主要是上海市政府2013年制定、2014年修訂并公告發(fā)布的《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》。從這一清單本身來看，它是一個(gè)關(guān)于外商投資準(zhǔn)入的小負(fù)面清單，還不是一個(gè)全面覆蓋貿(mào)易和投資、貨物和服務(wù)的大負(fù)面清單。負(fù)面清單管理是上海自貿(mào)區(qū)的一項(xiàng)重大突破。傳統(tǒng)的投資管理，是告訴投資者哪些能做，列出清單給予投資指引；而負(fù)面清單管理，則是告訴投資者哪些不能做，把不能做的列出清單，清單以外沒有規(guī)定的都能做。它在公告說明中設(shè)計(jì)了三個(gè)兜底條款，前兩個(gè)兜底條款是專門針對投資的，第三條是關(guān)于“禁止從事?lián)p害社會(huì)公共利益的經(jīng)營活動(dòng)”的條款。很明顯，該條款的覆蓋范圍實(shí)際上超越了投資活動(dòng)而涉及任何經(jīng)營活動(dòng)。

從負(fù)面清單的發(fā)展和實(shí)踐可以看出，準(zhǔn)入是制定負(fù)面清單的自然結(jié)果。當(dāng)然，準(zhǔn)入多少與清單長短成反比關(guān)系。從權(quán)力清單角度看，準(zhǔn)入是行政權(quán)力的一種，也就是通常所說的市場準(zhǔn)入權(quán)。這種市場準(zhǔn)入權(quán)力的設(shè)定很多時(shí)候是基于公眾利益保護(hù)的考慮，如食品藥品的生產(chǎn)或銷售、公眾存款的吸收、理財(cái)產(chǎn)品的銷售等，通過對業(yè)務(wù)經(jīng)營的許可方式來實(shí)現(xiàn)。無論準(zhǔn)入權(quán)還是非準(zhǔn)入權(quán)，其產(chǎn)生和存在都要有法律依據(jù)。

實(shí)際上，雖然負(fù)面清單產(chǎn)生于區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作和國際經(jīng)濟(jì)交往領(lǐng)域，并更多地運(yùn)用于這些領(lǐng)域，但在法理上其運(yùn)用空間并不僅限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。

（作者單位：西南政法大學(xué)）