社會保障制度改革要注意的問題

對社會保障制度而言，改革是永恒的話題，改革每時(shí)每刻都在發(fā)生。一部社會保障制度史，就是一部社會保障改革史。在不斷改革試錯(cuò)的歷史過程中，許多國家社會保障制度改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)同樣值得注意和反思。

社會保障改革一定要抓住歷史機(jī)遇。社會保障改革具有明顯的窗口期，一旦窗口關(guān)閉，機(jī)遇將擦肩而過。二戰(zhàn)后，英國于1946年宣布建成福利國家，同時(shí)對傳統(tǒng)的“碎片化”福利制度予以整合，首創(chuàng)“大一統(tǒng)”的制度模式。第一批次的發(fā)達(dá)國家和第二批次的國家紛紛效法，但只有北歐等少數(shù)國家改革成功，廣大西歐和南歐國家則由于種種原因只建立了福利國家，卻未完成“碎片化”整合的任務(wù)。以法國為代表的“碎片化”福利國家經(jīng)常誘發(fā)各種社會騷亂和社會運(yùn)動，但它們回天無力，就連提高退休年齡在過去的20年里都成為一個(gè)頑疾。

有利于促進(jìn)就業(yè)越來越成為社會保障的改革取向。就業(yè)是民生之本，保民生就是保穩(wěn)定。20世紀(jì)90年代以來，歐洲社會保障改革的主要方向之一就是促進(jìn)就業(yè)。例如，社會保障要有利于勞動力的流動和全國勞動力大市場的形成，具有良好的便攜性，否則將影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級、轉(zhuǎn)換和調(diào)整；要有利于拓寬就業(yè)增長路徑，具有良好的可及性，適應(yīng)第三產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)與非正規(guī)部門的就業(yè)需求，適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)時(shí)代就業(yè)多樣化的需求；要有利于保持勞動力市場彈性和提高勞動參與率，福利水平要適當(dāng)。歐洲一些國家之所以長期保持兩位數(shù)失業(yè)率，就業(yè)市場“局內(nèi)人—局外人”的對立格局之所以長期存在，在很大程度上是這些國家的福利制度導(dǎo)致的結(jié)果。為此，北歐國家首創(chuàng)的“靈活保障”風(fēng)靡全歐。

經(jīng)濟(jì)上升時(shí)期要注意防止福利趕超。社會保障存在的發(fā)展周期決定其大致可以分為兩類情況，一類是處于從無到有、從小到大的后來者，它們大多處于制度建設(shè)期和成長期；一類是作為先行者，正處于制度調(diào)整和改革的“福利減肥”期，這是一個(gè)艱難的歷史時(shí)期。在反思其社會保障歷史進(jìn)程時(shí)，它們或多或少都曾出現(xiàn)過類似的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，即在經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于上升時(shí)期待遇水平發(fā)展較快，有些國家甚至出現(xiàn)福利趕超，它們當(dāng)時(shí)沒有意識到經(jīng)濟(jì)增長進(jìn)入穩(wěn)態(tài)后的福利剛性問題，也沒有意識到政治家為競選的需要而作出的過多承諾和大包大攬迎合了選民的民粹主義，實(shí)則超越了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

社會保障改革日益重視頂層設(shè)計(jì)和社會宣傳。幾十年來，社會保障制度改革的經(jīng)驗(yàn)之一是國家對頂層一攬子設(shè)計(jì)的作用越來越重視，投入的精力越來越多，規(guī)劃藍(lán)圖的細(xì)節(jié)越來越精準(zhǔn)，咨詢智庫和宣傳解釋的力度也越來越大。加拿大1997年實(shí)施的投資體制改革的經(jīng)驗(yàn)值得注意。在加拿大的改革設(shè)計(jì)中，為建立資金池而提高繳費(fèi)率所做的測算，為減輕子孫后代繳費(fèi)壓力而建立投資體制所預(yù)測的投資收益，為提高收益率和減少市場風(fēng)險(xiǎn)設(shè)計(jì)的投資體制所做的制度創(chuàng)新等，方案設(shè)計(jì)數(shù)易其稿，持續(xù)多年，不僅廣泛征求社會意見和咨詢智庫，還與各省多次協(xié)商，甚至到省里進(jìn)行專題講解和路演。

普遍采取參數(shù)式改革和結(jié)構(gòu)式改革的方式以應(yīng)對人口老齡化。20世紀(jì)末以來，在嬰兒潮退休高峰即將來臨、醫(yī)療條件和投入普遍提高、老齡化和全球化深入推進(jìn)的趨勢下，各國政府采取的應(yīng)對措施主要有兩種，一是進(jìn)行參數(shù)式改革，即提高社會保險(xiǎn)項(xiàng)目的繳費(fèi)率和退休年齡，下調(diào)待遇水平，普遍收緊社會救助的受益資格，提高門檻和條件，縮小受益人口比例，減少支出規(guī)模；二是進(jìn)行結(jié)構(gòu)式改革，進(jìn)行制度創(chuàng)新，加強(qiáng)繳費(fèi)與權(quán)益之間的聯(lián)系，調(diào)動個(gè)人、企業(yè)和社會的積極性，擴(kuò)大市場因素的作用，加強(qiáng)精算中性，追求精算平衡，強(qiáng)調(diào)精算公平。上述兩個(gè)特征是20世紀(jì)90年代以來美歐社會保障改革趨勢中分別采取的主要做法。

社會保障制度改革追求的目標(biāo)模式要符合本國的基本國情。在世界范圍內(nèi)，由于不同國家的歷史條件、文化特征各不相同，因此建立的社會保障模式也存在差異。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展變遷，在世界范圍的改革浪潮中，不同模式的社會保障制度既相互交融、取長補(bǔ)短，同時(shí)又明確樹立起自己的追求目標(biāo)，凝聚社會共識，以便在制定各項(xiàng)政策時(shí)能夠一以貫之，不以政府換屆和領(lǐng)導(dǎo)人的變更而隨意變化。例如，基于兩次世界大戰(zhàn)惡性通脹的痛苦歷史記憶，秉承俾斯麥模式的德國始終堅(jiān)持現(xiàn)收現(xiàn)付的改革理念，但同時(shí)又不斷吸納其他模式的有益因素；而智利等拉丁文化傳統(tǒng)國家著眼于提高儲蓄率，始終圍繞建立資本化賬戶而進(jìn)行制度創(chuàng)新，同時(shí)也不忘借鑒其他模式特點(diǎn)，建立本國的社會養(yǎng)老金制度。

（作者：中國社會科學(xué)院世界社保研究中心主任）