社會保障制度的國際經(jīng)驗

社會保障制度建設(shè)得好，就能成為國家治理和社會穩(wěn)定的重要抓手，促進經(jīng)濟社會繁榮、安定；反之，社會保障可能成為經(jīng)濟社會效率低下甚至社會動蕩的誘因。國際上，社會保障制度建設(shè)有一些重要經(jīng)驗教訓(xùn)值得注意。

社會保障體系應(yīng)成為國家治理體系的子系統(tǒng)。世界各國的社會保障制度差別很大，有的社會保障制度不僅沒有成為社會穩(wěn)定器，反而經(jīng)常誘發(fā)社會不滿，甚至成為社會動蕩的導(dǎo)火索。而有些社會保障制度在戰(zhàn)后70年里很少誘發(fā)社會抱怨和社會運動，成為名副其實的社會安全網(wǎng)。造成這一區(qū)別的一個重要原因就是社會保障制度是否成為國家治理體系的子系統(tǒng)。以美國為例，無論是對底層民眾，還是政府公務(wù)員，或是自由職業(yè)者與中產(chǎn)階層，社會保障制度已成為社會團結(jié)的粘合劑和國家治理體系的子系統(tǒng)，成為各階層忠誠于國家和支持政治制度的媒質(zhì)。例如，美國社會保障對老年群體的反貧困效果十分明顯，老年貧困率僅為9%，但如果沒有社會保障就高達47%。

社會保障制度的多層次建設(shè)日益受到重視。多層次社會保障是指除了國家舉辦的社會保險制度，還需建立來自財政轉(zhuǎn)移支付的社會救助制度和普惠型社會保護制度。此外，要大力發(fā)揮市場作用，借助稅收優(yōu)惠的杠桿，鼓勵企業(yè)舉辦各種補充性制度和福利計劃，引導(dǎo)個人購買各種個性化金融產(chǎn)品。希臘的例子表明，國家舉辦的單一層次或一支獨大的制度結(jié)構(gòu)不可能滿足所有人，其結(jié)果是事倍功半：財政不堪重負，國家承受較大壓力；福利層次越單一，就越依賴國家，由此陷入惡性循環(huán)；形成“端起碗來吃肉，放下碗來罵娘”的社會文化。多層次制度下，福利來源渠道是多元的，總體福利水平并不差，且每個階層都可找到與之對應(yīng)的制度層次，他們各得其所，各有其位。所以，能夠成為國家治理體系子系統(tǒng)的社會保障制度一定是多層次的。

繳費型與非繳費型計劃的制度邊界和功能定位應(yīng)予以厘清。從經(jīng)費來源的角度看，社會保障主要由繳費收入形成的社會保險制度和來自于財政轉(zhuǎn)移支付的社會救助制度構(gòu)成。經(jīng)費來源渠道的不同決定了其制度的功能定位各有側(cè)重：前者強調(diào)的是參與精神和共濟原則，制度建設(shè)應(yīng)堅持精算平衡原則和財務(wù)可持續(xù)性；后者強調(diào)的則是社會公平和收入再分配，起到安全網(wǎng)的作用，實現(xiàn)政府提供社會保障這種公共服務(wù)的目標(biāo)。本來，這兩個制度功能定位明確，相得益彰。但在有些國家，由于制度目標(biāo)錯配，邊界模糊，功能交叉，社會保險制度不得不過多地占用財政資源，社會救助的財力分散，兩個制度不能匹配，社會各方都不滿意。

發(fā)達國家越來越重視投資收益的重要性。30多年前，用社會保險基金進行投資的發(fā)達國家不是很多，維持收支平衡是大多數(shù)國家追求的目標(biāo)。但自1990年美國將養(yǎng)老保險繳費率提高到12.4%以來，建立資金池和提高收益率的做法越來越多，目前在美國2.8萬億美元的養(yǎng)老基金余額中，大約2/3來自購買國債的收益；緊隨美國之后，加拿大于1997年、日本和韓國于2000年相繼建立起市場化、多元化和國際化的社會保險基金投資機構(gòu)，投資收益率十分可觀。發(fā)達國家投資體制改革的目的是為了利用市場機制的方式來提高基金的收入能力和支付能力，以此達到保持當(dāng)代參保人較低的繳費比例、減輕人口老齡化導(dǎo)致未來參保人繳費增加的經(jīng)濟壓力和實現(xiàn)代際公平的長遠考慮。