社會(huì)保障制度的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

社會(huì)保障制度建設(shè)得好，就能成為國(guó)家治理和社會(huì)穩(wěn)定的重要抓手，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)繁榮、安定；反之，社會(huì)保障可能成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)效率低下甚至社會(huì)動(dòng)蕩的誘因。國(guó)際上，社會(huì)保障制度建設(shè)有一些重要經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得注意。

社會(huì)保障體系應(yīng)成為國(guó)家治理體系的子系統(tǒng)。世界各國(guó)的社會(huì)保障制度差別很大，有的社會(huì)保障制度不僅沒有成為社會(huì)穩(wěn)定器，反而經(jīng)常誘發(fā)社會(huì)不滿，甚至成為社會(huì)動(dòng)蕩的導(dǎo)火索。而有些社會(huì)保障制度在戰(zhàn)后70年里很少誘發(fā)社會(huì)抱怨和社會(huì)運(yùn)動(dòng)，成為名副其實(shí)的社會(huì)安全網(wǎng)。造成這一區(qū)別的一個(gè)重要原因就是社會(huì)保障制度是否成為國(guó)家治理體系的子系統(tǒng)。以美國(guó)為例，無論是對(duì)底層民眾，還是政府公務(wù)員，或是自由職業(yè)者與中產(chǎn)階層，社會(huì)保障制度已成為社會(huì)團(tuán)結(jié)的粘合劑和國(guó)家治理體系的子系統(tǒng)，成為各階層忠誠(chéng)于國(guó)家和支持政治制度的媒質(zhì)。例如，美國(guó)社會(huì)保障對(duì)老年群體的反貧困效果十分明顯，老年貧困率僅為9%，但如果沒有社會(huì)保障就高達(dá)47%。

社會(huì)保障制度的多層次建設(shè)日益受到重視。多層次社會(huì)保障是指除了國(guó)家舉辦的社會(huì)保險(xiǎn)制度，還需建立來自財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的社會(huì)救助制度和普惠型社會(huì)保護(hù)制度。此外，要大力發(fā)揮市場(chǎng)作用，借助稅收優(yōu)惠的杠桿，鼓勵(lì)企業(yè)舉辦各種補(bǔ)充性制度和福利計(jì)劃，引導(dǎo)個(gè)人購買各種個(gè)性化金融產(chǎn)品。希臘的例子表明，國(guó)家舉辦的單一層次或一支獨(dú)大的制度結(jié)構(gòu)不可能滿足所有人，其結(jié)果是事倍功半：財(cái)政不堪重負(fù)，國(guó)家承受較大壓力；福利層次越單一，就越依賴國(guó)家，由此陷入惡性循環(huán)；形成“端起碗來吃肉，放下碗來罵娘”的社會(huì)文化。多層次制度下，福利來源渠道是多元的，總體福利水平并不差，且每個(gè)階層都可找到與之對(duì)應(yīng)的制度層次，他們各得其所，各有其位。所以，能夠成為國(guó)家治理體系子系統(tǒng)的社會(huì)保障制度一定是多層次的。

繳費(fèi)型與非繳費(fèi)型計(jì)劃的制度邊界和功能定位應(yīng)予以厘清。從經(jīng)費(fèi)來源的角度看，社會(huì)保障主要由繳費(fèi)收入形成的社會(huì)保險(xiǎn)制度和來自于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的社會(huì)救助制度構(gòu)成。經(jīng)費(fèi)來源渠道的不同決定了其制度的功能定位各有側(cè)重：前者強(qiáng)調(diào)的是參與精神和共濟(jì)原則，制度建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持精算平衡原則和財(cái)務(wù)可持續(xù)性；后者強(qiáng)調(diào)的則是社會(huì)公平和收入再分配，起到安全網(wǎng)的作用，實(shí)現(xiàn)政府提供社會(huì)保障這種公共服務(wù)的目標(biāo)。本來，這兩個(gè)制度功能定位明確，相得益彰。但在有些國(guó)家，由于制度目標(biāo)錯(cuò)配，邊界模糊，功能交叉，社會(huì)保險(xiǎn)制度不得不過多地占用財(cái)政資源，社會(huì)救助的財(cái)力分散，兩個(gè)制度不能匹配，社會(huì)各方都不滿意。

發(fā)達(dá)國(guó)家越來越重視投資收益的重要性。30多年前，用社會(huì)保險(xiǎn)基金進(jìn)行投資的發(fā)達(dá)國(guó)家不是很多，維持收支平衡是大多數(shù)國(guó)家追求的目標(biāo)。但自1990年美國(guó)將養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率提高到12.4%以來，建立資金池和提高收益率的做法越來越多，目前在美國(guó)2.8萬億美元的養(yǎng)老基金余額中，大約2/3來自購買國(guó)債的收益；緊隨美國(guó)之后，加拿大于1997年、日本和韓國(guó)于2000年相繼建立起市場(chǎng)化、多元化和國(guó)際化的社會(huì)保險(xiǎn)基金投資機(jī)構(gòu)，投資收益率十分可觀。發(fā)達(dá)國(guó)家投資體制改革的目的是為了利用市場(chǎng)機(jī)制的方式來提高基金的收入能力和支付能力，以此達(dá)到保持當(dāng)代參保人較低的繳費(fèi)比例、減輕人口老齡化導(dǎo)致未來參保人繳費(fèi)增加的經(jīng)濟(jì)壓力和實(shí)現(xiàn)代際公平的長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮。