習(xí)近平總書記在《關(guān)于＜中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定＞的說明》中指出：“法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。‘天下之事，不難于立法，而難于法之必行。’如果有了法律而不實施、束之高閣，或者實施不力、做表面文章，那制定再多法律也無濟于事。”在依法治國已經(jīng)被確定為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成的背景下，全面推進依法治國的重點之一，應(yīng)該是保證法律嚴格實施，做到“法立，有犯而必施；令出，唯行而不返”。

政府和法作為社會管理系統(tǒng)的“硬件”和“軟件”，始終相伴而行。法律要靠政府的強制力保障實施，政府則必須自覺把法律作為自己的行為規(guī)范。政府作為執(zhí)法主體，對于法律的實施起著關(guān)鍵作用，對于公民守法也起著示范作用。如果政府不敬畏法律、不遵守法律、不嚴格執(zhí)法、不懲治違法行為，對法治將會起致命的破壞作用。所以，黨的十八大提出的加快建設(shè)社會主義法治國家，全面推進依法治國的目標中，明確要求到２０２０年基本建成法治政府。黨的十八屆三中全會強調(diào)“建設(shè)法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”，凸顯了深入推進依法行政，加快建設(shè)法治政府在法治中國建設(shè)中的突出地位。

黨的十八屆四中全會《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）對深入推進依法行政，加快建設(shè)法治政府提出了全面系統(tǒng)的要求：“創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進綜合執(zhí)法，嚴格執(zhí)法責(zé)任，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。”并從六個方面提出了必須遵循的原則和明確的要求。

一、依法全面履行政府職能

政府擁有巨大的權(quán)力，這是結(jié)構(gòu)復(fù)雜、高速運行的現(xiàn)代社會健康運轉(zhuǎn)的必然要求。權(quán)力愈大，愈應(yīng)受制約，決不能為所欲為，否則就可能帶來巨大的災(zāi)難。所以，任何一級政府和政府部門不能自行授權(quán)，必須按照法定程序，由具有立法權(quán)的人民代表大會或人大常委會通過立法來授權(quán)，或者由上級政府在法定權(quán)限內(nèi)授權(quán)；政府必須嚴格按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力，保障權(quán)力服從法律?！稕Q定》提出了一項非常重要的原則：“行政機關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，沒有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定。”這是把權(quán)力關(guān)進制度的籠子的關(guān)鍵性舉措，而且籠子的欄桿具有法律的剛性，界限十分明確，不容隨意解釋?！稕Q定》還把依法行政概括為“法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為”，既反對和懲處亂作為，又反對和懲處不作為，兩面設(shè)限，同時防范和克服濫用權(quán)力和懶政、怠政、失職、瀆職現(xiàn)象。

《決定》明確要求推行政府權(quán)力清單制度。實踐證明，權(quán)力清單制度是政府以“清權(quán)、減權(quán)、制權(quán)”為核心內(nèi)容的一次權(quán)力自我革命，是依法行政的突破口。它以轉(zhuǎn)變政府職能、完善治理體系、提升治理能力為核心，在確保市場對資源配置起決定性作用的前提下，對政府的內(nèi)部行政關(guān)系和外部行政關(guān)系進行全面清理，在此基礎(chǔ)上正確定位政府與市場、政府與社會的行為邊界，完善行政系統(tǒng)內(nèi)部的橫向和縱向權(quán)力關(guān)系，依法規(guī)范和優(yōu)化、公開政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行流程，構(gòu)建“權(quán)界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運轉(zhuǎn)高效、法治保障”的政府職能體系，打造有限、有為、有效的法治政府和服務(wù)型政府，推動政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，以便更好地發(fā)揮政府的作用，營造更加公平的市場環(huán)境和社會環(huán)境以及良好的政務(wù)環(huán)境。通過釋放政府自身改革的紅利，撬動經(jīng)濟社會各領(lǐng)域的改革，推動和保障經(jīng)濟社會持續(xù)健康科學(xué)發(fā)展。

二、健全依法決策機制

行政決策是政府一系列管理行為的“龍頭”，決定著行政管理的方向。決策錯誤是根本性的錯誤，執(zhí)行錯誤決策的力度愈大，效率愈高，造成的損失和危害愈大。長期以來，決策錯誤造成的損失浪費不亞于貪腐。所以，《決定》特別重視為科學(xué)決策、民主決策提供法制保障，把多年來中央政府和不少地方政府已經(jīng)實施的公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定，確定為重大行政決策的法定程序，以確保決策制度科學(xué)、程序正當、過程公開、責(zé)任明確。特別強調(diào)要建立行政機關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機制，明確規(guī)定未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的，不得提交討論。為此要求普遍推行政府法律顧問制度，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發(fā)揮積極作用。同時決定建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機制，對決策嚴重失誤或者依法應(yīng)該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴格追究相關(guān)人員的法律責(zé)任。這對于杜絕“拍腦袋決策、拍胸脯保證、拍屁股走人”和怕負責(zé)任當斷不斷的現(xiàn)象，保證科學(xué)民主依法決策具有重要作用。

三、深化行政執(zhí)法體制改革

行政執(zhí)法是依法行政的活動中比重最大的部分，也是政府與管理對象接觸最多的領(lǐng)域。長期以來存在的主要問題是：縱向上執(zhí)法層次多，“看得見的管不著，管得著的看不見”，爭權(quán)諉責(zé)，執(zhí)法效率低；橫向上同一事項多頭執(zhí)法，“大蓋帽滿天飛”，重復(fù)檢查處罰，執(zhí)法標準不統(tǒng)一，行動不協(xié)調(diào)，監(jiān)管不到位；人員上力量分散，編制不足，導(dǎo)致無證上崗、釣魚執(zhí)法、靠收費罰款養(yǎng)編外人員、被爆違規(guī)執(zhí)法者“總是臨時工”等種種亂象。由此導(dǎo)致的大量“微沖突”損害政府形象和干群關(guān)系，甚至發(fā)展成群體性事件。

《決定》針對這些問題，要求根據(jù)不同層級政府的事權(quán)和職能，合理配置執(zhí)法力量；加強統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，整合隊伍進行綜合執(zhí)法，提高執(zhí)法效率和水平；嚴格實行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度；嚴禁收費罰沒收入同部門利益直接或者變相掛鉤；健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機制，使觸犯刑律的案件能及時移送司法機關(guān)，克服以罰代刑現(xiàn)象，增強對暴力抗法行為的威懾力。通過深化行政執(zhí)法體制改革，實行行政執(zhí)法權(quán)的橫向整合縱向下放，推動執(zhí)法重心和執(zhí)法力量下移，實行屬地執(zhí)法、就近管理，讓上級部門集中精力加強對行政執(zhí)法的規(guī)范管理和監(jiān)督指導(dǎo)，組織查處跨區(qū)域案件和大案要案。從而使政府管理順利轉(zhuǎn)到以事中事后監(jiān)管為主，把政府該管的真正管好，有效維護市場秩序和社會秩序。

四、堅持嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法

行政執(zhí)法除了體制問題外，執(zhí)法行為和執(zhí)法標準也是群眾意見較多的領(lǐng)域。由于程序不規(guī)范，處理上自由裁量權(quán)過大，同事不同罰，導(dǎo)致人情執(zhí)法、選擇執(zhí)法、貪贓枉法、以罰代管、爭議頻發(fā)等問題。為此，《決定》強調(diào)嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，加大關(guān)系群眾切身利益的重點領(lǐng)域執(zhí)法力度。要求完善執(zhí)法程序，明確操作流程，建立執(zhí)法全過程記錄制度，并確定了需要重點規(guī)范的執(zhí)法行為。對于涉及面廣影響大的重大執(zhí)法決定，還要求嚴格執(zhí)行法制審核制度。針對執(zhí)法隨意性的問題，《決定》要求建立健全行政裁量權(quán)基準制度，細化、量化行政裁量標準，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度。同時要求全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制，加強執(zhí)法監(jiān)督，堅決排除對執(zhí)法活動的干預(yù)，懲治執(zhí)法腐敗現(xiàn)象。這些都將有力地保障嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。

五、強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督

要保障行政權(quán)力依法正確行使，使行政權(quán)力始終體現(xiàn)人民意志，接受人民監(jiān)督，服從人民利益，就必須強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督。在政府外部，要加強黨委監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、民主黨派監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督。《決定》強調(diào)要加強監(jiān)督制度建設(shè)，努力形成科學(xué)有效的監(jiān)督體系，增強監(jiān)督合力和實效。這就需要有針對性地加強監(jiān)督體系中的薄弱環(huán)節(jié)，整合監(jiān)督資源，明確各自職責(zé)，加強協(xié)調(diào)配合，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，發(fā)揮整體效能。

在政府內(nèi)部，要加強對權(quán)力的制約。《決定》把它作為強化對行政權(quán)力制約的重點。根據(jù)當前政府內(nèi)部權(quán)力配置的實際情況和貪腐現(xiàn)象的多發(fā)領(lǐng)域，總結(jié)多年探索積累的經(jīng)驗，規(guī)定對財政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，定期輪崗，強化內(nèi)部流程控制，以分權(quán)來防止個人說了算導(dǎo)致的權(quán)力濫用。同時要求完善政府內(nèi)部的層級監(jiān)督和專門監(jiān)督，建立常態(tài)化監(jiān)督制度。這種政府內(nèi)部監(jiān)督由于監(jiān)督主體熟悉情況，獲取信息較快，只要認真負責(zé)去做，不講情面，全方位全過程開展，并完善糾錯問責(zé)機制，就能更加及時地發(fā)現(xiàn)和解決問題。這些年來，審計在政府內(nèi)部監(jiān)督中成績斐然。為了充分發(fā)揮審計的作用，《決定》要求對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任情況實行審計全覆蓋。為保障審計部門依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，避免受被審計對象干擾，《決定》提出了完善審計管理體制的舉措，要求強化上級審計機關(guān)對下級審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，探索省以下地方審計機關(guān)人財物統(tǒng)一管理，推進審計職業(yè)化建設(shè)。

六、全面推進政務(wù)公開

政務(wù)公開是民主監(jiān)督的必要前提。政務(wù)公開制度已提出多年，但進展參差不齊，一些政府部門和工作人員缺乏政務(wù)公開的自覺性主動性，想方設(shè)法掩蓋工作中的缺點錯誤，用虛假數(shù)據(jù)忽悠公眾、欺騙上級，甚至尋找種種借口剝奪人民群眾的知情權(quán)。這些都嚴重損害了政府的公信力，給政府執(zhí)法增添了思想障礙。

針對這些問題，《決定》明確宣布“堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則”，要求全面推進決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開，重點推進財政預(yù)算、公共資源配置、重大建設(shè)項目批準和實施、社會公益事業(yè)建設(shè)等領(lǐng)域的政府信息公開。規(guī)定涉及公民、法人或其他組織權(quán)利和義務(wù)的規(guī)范性文件，必須按照政府信息公開要求和程序予以公布。還要求推行行政執(zhí)法公示制度。當前正在全國推廣的權(quán)力清單制度，做到了向社會全面公開政府職能、法律依據(jù)、實施主體、職責(zé)權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項。作為權(quán)力清單制度有機組成部分的政務(wù)服務(wù)網(wǎng)以及政務(wù)信息數(shù)據(jù)服務(wù)平臺和便民服務(wù)平臺建設(shè)，進一步促進了電子政務(wù)的普及化、一體化、集約化、智能化，在用技術(shù)手段規(guī)范行政權(quán)力的設(shè)定、調(diào)整和運行流程，切實提高權(quán)力運行效益的同時，也使政務(wù)公開在更大范圍內(nèi)按統(tǒng)一的技術(shù)標準得以實現(xiàn)。

（作者為中國科學(xué)社會主義學(xué)會副會長、浙江省政府咨詢委委員）