依法治市是重慶貫徹落實(shí)依法治國(guó)方略的重大部署。黨的十八屆四中全會(huì)提出,法律是治國(guó)之重器,良法乃善治之前提;建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系,必須堅(jiān)持立法先行,發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用?？梢?地方立法質(zhì)量高低關(guān)乎依法治市的建設(shè)大局。因此,重慶市提出要“堅(jiān)持慎立多修、立改廢釋并舉”“完善地方立法體制,健全地方立法工作機(jī)制”“加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域地方立法,推進(jìn)地方立法科學(xué)化、民主化”,進(jìn)而“全面提高地方立法質(zhì)量”。

依法治市重點(diǎn)在提高立法質(zhì)量

中共重慶市委四屆五次全會(huì)審議通過的《中共重慶市委關(guān)于全面推進(jìn)依法治市的意見》明確提出,全面推進(jìn)依法治市必須扎實(shí)抓好兩項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù):全面正確實(shí)施憲法法律,維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一;加強(qiáng)科學(xué)民主立法,提高立法質(zhì)量。其中,提高地方立法質(zhì)量是全面推進(jìn)依法治市的關(guān)鍵和重點(diǎn)。一方面,在一元二級(jí)多層次的立法體制之下,提高地方立法質(zhì)量是正確實(shí)施憲法法律、維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的重要體現(xiàn);另一方面,只有加強(qiáng)地方立法,提高地方立法質(zhì)量,才能讓憲法和其他中央立法落地生根,才能讓國(guó)家法律更貼近民眾。因而,加強(qiáng)地方立法、提高立法質(zhì)量既是實(shí)施依法治國(guó)方略的客觀要求,也是貫徹落實(shí)市委“依法治市”決議的現(xiàn)實(shí)需要。

作為中央立法的具體化和重要補(bǔ)充,加強(qiáng)和完善地方立法能夠?yàn)橹袊?guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)的良法基礎(chǔ)。地方立法效力雖不及中央立法高,但地方立法離廣大人民群眾的距離最近,與廣大群眾切身利益也最為相關(guān)。因此,地方立法的發(fā)展事關(guān)最廣大人民群眾的根本利益及其合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。直轄以來,重慶市地方立法有了很大的發(fā)展,取得了顯著的成績(jī)。目前,我市現(xiàn)行有效地方立法共1118部,其中地方性法規(guī)195部,地方政府規(guī)章176部,地方政府規(guī)范性文件747件。

提高立法質(zhì)量有助于全面深化改革

長(zhǎng)期以來,特別是改革開放以來,我國(guó)積極建設(shè)社會(huì)主義法治,取得了重大成就。去年2月,習(xí)近平總書記明確提出:“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個(gè)改革過程中,都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式,發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用,加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào),確保在法治軌道上推進(jìn)改革。”全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略的提出,對(duì)立法工作提出了新的更高要求。我們應(yīng)認(rèn)真處理改革與法治,尤其是改革與立法的關(guān)系。

《中共重慶市委關(guān)于全面推進(jìn)依法治市的意見》指出,當(dāng)前,重慶正處在全面建成小康社會(huì)的決定性階段,全面深化改革的任務(wù)繁重艱巨,迫切需要全面推進(jìn)依法治市,實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法,更好發(fā)揮法治的引領(lǐng)、規(guī)范和保障作用。這就要求我們先制定或者修改有關(guān)地方立法,再展開、推進(jìn)相關(guān)工作,做到用立法啟動(dòng)改革,實(shí)施改革,在法治軌道上推進(jìn)改革。

堅(jiān)持立法先行,提高立法質(zhì)量,不僅能為我市全面深化改革,深入推進(jìn)法治重慶建設(shè)提供有力的法制保障,還能以地方立法引領(lǐng)和推動(dòng)我市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。此外,重慶市能夠在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革、五大功能區(qū)域建設(shè)、金融改革、國(guó)企改革等關(guān)鍵領(lǐng)域大膽探索、先行先試,以取得立法突破,進(jìn)而為相關(guān)領(lǐng)域中央立法的出臺(tái)和完善積累寶貴的經(jīng)驗(yàn)并提供有益的參考。

提高地方立法質(zhì)量關(guān)鍵在科學(xué)立法

目前,我市地方立法中還存在不少問題,主要表現(xiàn)在以下三方面:一是地方立法自主意識(shí)薄弱,照搬上位法的現(xiàn)象仍較為普遍;二是部分地方立法缺乏特色和創(chuàng)新,相關(guān)制度設(shè)計(jì)與地方實(shí)際結(jié)合不夠緊密;三是在地方立法過程中,部門利益化、立法重?cái)?shù)量輕質(zhì)量、重效率輕民主等現(xiàn)象依然不同程度地存在。

為解決上述問題,就必須創(chuàng)新立法工作機(jī)制,做到科學(xué)立法,提高我市地方立法質(zhì)量。還須堅(jiān)持民主立法,拓寬公眾參與立法的渠道和途徑,充分聽取各方意見,建立起相關(guān)立法評(píng)估機(jī)制,使法律準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求,發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。具體而言,應(yīng)做到以下兩點(diǎn):

一要完善地方性法規(guī)規(guī)章系統(tǒng)。重慶市立法機(jī)關(guān)已引入第三方機(jī)構(gòu),對(duì)前述1118部地方立法進(jìn)行了全面的梳理、評(píng)估、修改和清理,確保地方立法符合人民需求和重慶經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際。應(yīng)逐步建立健全法規(guī)清理長(zhǎng)效機(jī)制,定期對(duì)法規(guī)單項(xiàng)或整體展開清理,實(shí)現(xiàn)立法實(shí)務(wù)工作和立法理論研究?jī)?yōu)勢(shì)互補(bǔ)。積極探索建立立法后評(píng)估機(jī)制,使立法后評(píng)估實(shí)現(xiàn)制度化、常態(tài)化,確保制定的法規(guī)立得住、行得通、真管用。

二要加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法。在全面深化改革的背景下,包括民生問題、環(huán)境問題在內(nèi)的諸多社會(huì)問題,已成為公眾關(guān)注的熱點(diǎn)和重點(diǎn)。加強(qiáng)該領(lǐng)域的立法,將其納入法治軌道將有助于這些問題的有效解決。因此,要突出立法重點(diǎn),立足我市客觀市情,從“科學(xué)發(fā)展、富民興渝”的重點(diǎn)任務(wù)入手,從人民群眾反映強(qiáng)烈的矛盾和問題入手,抓緊完善社會(huì)、民生、環(huán)境、財(cái)稅以及規(guī)范各級(jí)機(jī)關(guān)組織運(yùn)行方面的地方性法規(guī),切實(shí)提高立法的針對(duì)性、現(xiàn)實(shí)性和系統(tǒng)性,大力發(fā)揮立法的引領(lǐng)作用。唯有如此,才能顯著提升司法公信力、不斷提高社會(huì)治理水平,實(shí)現(xiàn)全面推進(jìn)依法治市的總目標(biāo)。

(作者單位:重慶市地方立法研究協(xié)同創(chuàng)新中心)