日前,齊魯網(wǎng)網(wǎng)友通過“民聲連線”建議,政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)公眾參與環(huán)境監(jiān)督的引導(dǎo)和保護(hù),同時(shí)建議地方政府向民間環(huán)保組織購(gòu)買服務(wù),彌補(bǔ)自身執(zhí)法力量不足的“短板”。(1月18日齊魯網(wǎng))
首先,必須肯定這位熱心網(wǎng)友對(duì)環(huán)保事業(yè)的關(guān)注和熱愛。如果沒有對(duì)環(huán)保事業(yè)長(zhǎng)期以來的觀察與思考,是斷然不會(huì)想出“向民間環(huán)保組織購(gòu)買服務(wù)”這樣創(chuàng)新型點(diǎn)子來的。從熱心公益、關(guān)心環(huán)保事業(yè)、為環(huán)保事業(yè)積極建言獻(xiàn)策這個(gè)角度上講,網(wǎng)友的做法值得稱贊。但是,筆者注意到,該報(bào)道中出現(xiàn)了 “環(huán)保志愿者‘執(zhí)法’遇尷尬 建議政府加強(qiáng)引導(dǎo)”這樣刺激眼球的字句,就值得商榷了。筆者看來,志愿者“執(zhí)法”,不僅有“越俎代皰”的嫌疑,而且有悖于憲法精神,與全面推進(jìn)依法治國(guó)精神相背離,若操作不當(dāng)其行為本身甚至涉嫌違法,應(yīng)當(dāng)慎思、慎行。
志愿者作為一個(gè)熱心社會(huì)公益事業(yè)的“陽光人群”,在各個(gè)領(lǐng)域發(fā)揮著積極作用,其意義和影響不容小覷。但是,志愿者就是志愿者,不是操盤手,不是指揮者,更不可能成為執(zhí)法者。按照聯(lián)合國(guó)的定義,志愿者是“不以利益、金錢、揚(yáng)名為目的,而是為了近鄰乃至世界進(jìn)行貢獻(xiàn)的活動(dòng)者”。就中國(guó)的具體情況來說,志愿者是“自愿參加相關(guān)團(tuán)體組織,在自身?xiàng)l件許可的情況下,在不謀求任何物質(zhì)、金錢及相關(guān)利益回報(bào)的前提下,合理運(yùn)用社會(huì)現(xiàn)有的資源,志愿奉獻(xiàn)個(gè)人可以奉獻(xiàn)的東西,為幫助有一定需要的人士,開展力所能及的、切合實(shí)際的,具有一定專業(yè)性、技能性、愛心性服務(wù)活動(dòng)的人。”這個(gè)定義將志愿者的特征闡釋得非常明確,即,一是無償,二是社會(huì)性,三是專業(yè)性。志愿者的行動(dòng)綱領(lǐng),是以自身的行動(dòng)影響和帶動(dòng)他人,而不是指揮教育他人,更不是包辦代替。因此,讓志愿者“執(zhí)法”,是一種偏離志愿者組織本義的理解。打個(gè)比方,如果志愿者對(duì)機(jī)動(dòng)車管理不滿意,就到十字路口指揮交通、給違停車輛貼罰單、追查肇事逃逸車輛,那么這個(gè)社會(huì)非亂套不可。
行政執(zhí)法,是國(guó)家行政機(jī)關(guān)和法律委托的組織及其公職人員依照法定職權(quán)和程序行使行政管理權(quán),貫徹實(shí)施法律的活動(dòng)。行政執(zhí)法主體,具有法定性和國(guó)家代表性。也就說,行政執(zhí)法人員,只能是也必須是行政機(jī)關(guān)和法律委托的組織的公職人員。行政執(zhí)法具有強(qiáng)制性、羈束性、權(quán)責(zé)對(duì)稱等特征。中央十八屆四中全會(huì)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》中,用較大篇幅闡述了嚴(yán)格行政執(zhí)法、規(guī)范行政執(zhí)法、行政執(zhí)法改革等相關(guān)問題,對(duì)于執(zhí)法人員的資格也明確規(guī)定“嚴(yán)格實(shí)行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度,未經(jīng)執(zhí)法資格考試合格,不得授予執(zhí)法資格,不得從事執(zhí)法活動(dòng)。”而法律委托執(zhí)法也是有限制條件的。《中華人民共和國(guó)行政許可法》明文規(guī)定“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織,在法定授權(quán)范圍內(nèi),以自己的名義實(shí)施行政許可。”請(qǐng)大家注意這里的措辭,是“具有管理公共事務(wù)職能的組織”,顯然,志愿者組織不符合這個(gè)要件。綜上所述,邀請(qǐng)或者委托志愿者“執(zhí)法”,沒有法律依據(jù),更與中央全面推進(jìn)依法治國(guó)、通過改革進(jìn)一步規(guī)范行政執(zhí)法的精神不相符。
還有一個(gè)不可回避的現(xiàn)實(shí)問題,就是志愿者的綜合素質(zhì)。一名優(yōu)秀的志愿者,除了要有愛心和熱情,還應(yīng)該在某個(gè)領(lǐng)域具有一定的專業(yè)性、技能性。就環(huán)保志愿者而言,對(duì)環(huán)保相關(guān)法律的熟稔程度、對(duì)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的把握、對(duì)企業(yè)生產(chǎn)工藝流程的認(rèn)知等等,都需要相當(dāng)高的專業(yè)素養(yǎng)。倘若自身專業(yè)素質(zhì)不夠,看到企業(yè)冒煙、排水、傾倒垃圾就無端地猜疑,作“有罪推理”,甚至到現(xiàn)場(chǎng)“調(diào)查取證”,“幫忙”可能會(huì)變成“添亂”。再者,個(gè)別志愿者的公德素質(zhì)也有必要打一個(gè)問號(hào)。前段時(shí)間報(bào)道的蘭州一位市民向闖紅燈的機(jī)動(dòng)車輛“拍磚”,就是一個(gè)極端的以身試法的例子。筆者也曾親見過有的交通志愿者,一邊揮舞著小黃旗制止行人亂穿馬路,同時(shí)又隨地吐痰、亂丟煙蒂,讓志愿者的形象大打折扣。
那么志愿者應(yīng)該在環(huán)保事業(yè)中扮演什么角色呢?山東省環(huán)保局一位負(fù)責(zé)人表述得很準(zhǔn)確——“構(gòu)建全社會(huì)參與關(guān)心環(huán)保的環(huán)保工作大格局。”環(huán)保志愿者的角色定位,就是在自己“綠色”、“低碳”生活的同時(shí),積極“參與關(guān)心”環(huán)保事業(yè)。“參與關(guān)心”的方式有許多,比如多向居民宣傳環(huán)保法律、倡導(dǎo)環(huán)境友好行為、向政府建言獻(xiàn)策、對(duì)企業(yè)不法行為進(jìn)行舉報(bào)、對(duì)環(huán)保行政執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督等等,而不是去調(diào)查取證、代位執(zhí)法。政府購(gòu)買公共服務(wù)是一項(xiàng)重大改革措施,也是我們建設(shè)陽光政府、高效政府的重要途徑,但“執(zhí)法”是有嚴(yán)格法律界定的,不屬于公共服務(wù),所以也就不在購(gòu)買之列。就環(huán)保事業(yè)而言,政府可以購(gòu)買的范圍僅限于“聘請(qǐng)社會(huì)組織進(jìn)行監(jiān)督”、“建言獻(xiàn)策”等方面,而不是“執(zhí)法”。這個(gè)必須厘定清晰。
環(huán)保是個(gè)大課題。特別是黨的十八大首次把生態(tài)文明建設(shè)提升至與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)四大建設(shè)并列的高度,列為建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的“五位一體”的總布局之一,標(biāo)志著環(huán)保事業(yè)進(jìn)入了一個(gè)新的階段。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”下,在全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國(guó)的大背景下,環(huán)境污染事故能否得到有效遏制,中國(guó)的天空能不能多一些“APEC藍(lán)”,主要還是看當(dāng)?shù)卣?、環(huán)保執(zhí)法部門有沒有必須的態(tài)度、能力和力度。眾人拾柴火焰高,該拾柴的就去拾柴,不要越位去燒火。
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