隨著過去二十年政府收入占GDP比重的不斷上升,如何用好預(yù)算內(nèi)外財(cái)稅收入成為全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)要求建立公共財(cái)政體制,但從中國財(cái)稅體制現(xiàn)狀來看,財(cái)稅收支在很大程度上仍然是“吃飯財(cái)政”和“建設(shè)財(cái)政”,與公共服務(wù)導(dǎo)向的現(xiàn)代財(cái)稅體制還有很大距離。

地方財(cái)政很大程度上是“吃飯財(cái)政”與“建設(shè)財(cái)政”,公共服務(wù)支出嚴(yán)重不足

從目前可得的地方政府預(yù)算內(nèi)、外支出數(shù)據(jù)來看,發(fā)達(dá)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)因其收入水平以及收入來源的差異,支出模式也有所不同。大致來看,那些對(duì)中央財(cái)政凈貢獻(xiàn)的發(fā)達(dá)地區(qū),基本上是“預(yù)算內(nèi)收入養(yǎng)人吃飯、預(yù)算外收入搞工業(yè)與城區(qū)開發(fā)”,而對(duì)那些財(cái)政凈流入的欠發(fā)達(dá)地區(qū),基本上是“預(yù)算內(nèi)收入、一般性轉(zhuǎn)移支付,甚至預(yù)算外收入也用來養(yǎng)人吃飯,專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付搞一點(diǎn)建設(shè)”。

如此看來,地方財(cái)政很大程度上就是一個(gè)“吃飯財(cái)政”與“建設(shè)財(cái)政”,而“建設(shè)財(cái)政”早期主要以發(fā)達(dá)地區(qū)為主,近年來全面擴(kuò)散,其最終目標(biāo)還是給那些能帶來財(cái)稅收入的企業(yè)提供相應(yīng)的公共品,讓它們可以在未來為政府持續(xù)創(chuàng)收。

近年來隨中國寬松貨幣政策的推行,地方以“土地財(cái)政”為支撐開始大搞“土地金融”后,“建設(shè)財(cái)政”規(guī)模開始出現(xiàn)了杠桿式的放大,并在很多地區(qū)帶來了遠(yuǎn)超其償還能力的負(fù)債,甚至把未來“吃飯”的錢都透支了。

從支出數(shù)據(jù)看,地方支出的大頭還是用于“養(yǎng)人”,而在“養(yǎng)人”之外,地方政府在公共品投入上,也存在較為嚴(yán)重的“重基本建設(shè)、輕公共服務(wù)”的傾向。這里地方的“基本建設(shè)”,主要是指給各類企業(yè)提供的公共品,比如工業(yè)開發(fā)區(qū)與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等,或可有效降低企業(yè)成本(如道路),或可以提升企業(yè)效益(如房地產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施配套)。與此對(duì)比,地方政府在教育、醫(yī)療和社保等針對(duì)本地百姓所提供的公共服務(wù)上就相對(duì)消極得多。這無非是因?yàn)槠髽I(yè)可以較快地給地方創(chuàng)收,而基礎(chǔ)教育、醫(yī)療、社保等服務(wù)短期乃至中期內(nèi)只會(huì)花錢,卻無法帶來收入,自利的地方政府必然厚此薄彼。

比如,中國市縣級(jí)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中,用于初中級(jí)教育的支出平均占預(yù)算內(nèi)支出的三分之一,加上公共衛(wèi)生與社會(huì)保障,基本上也就占四成左右(這里的分母不包括各類以前被認(rèn)為預(yù)算外,近年來劃入預(yù)算內(nèi)管理的政府性基金如土地出讓金等)。從全球來看,這個(gè)比例基本達(dá)到平均水平。但如果算上土地出讓金及各種行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌資金收入等預(yù)算外收入(一般達(dá)到地方預(yù)算內(nèi)的50%以上),那么地方政府在其可用財(cái)力中用于給百姓提供基本教育、醫(yī)療、社保等公共服務(wù)的支出比例就大幅度降低了。

不僅如此,我們對(duì)地方預(yù)算內(nèi)支出彈性的研究也表明,一般而言,縣級(jí)地方預(yù)算內(nèi)收入每增加1%,用于吃飯和建設(shè)的支出分別會(huì)增加1.03%與1.29%,而用于百姓公共服務(wù)的支出增加則只有0.72%。如果算上主要用于搞建設(shè)的預(yù)算外支出,表現(xiàn)就會(huì)更糟。

正是從這個(gè)意義上講,可以說中國的地方政府更像一個(gè)利潤最大化、但又存在嚴(yán)重預(yù)算軟約束的“公司”。從1980年代地方大辦國企與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),到1990年代中后期從沿海到內(nèi)地的一波波的工業(yè)開發(fā)區(qū)建設(shè)與新城區(qū)建設(shè)以及相應(yīng)的“土地財(cái)政”、“土地金融”,甚至可以說,改革開放以來地方政府一直都在“公司化運(yùn)作”,只是因?yàn)槭袌霏h(huán)境變化、央地關(guān)系調(diào)整,地方的“公司化運(yùn)作”模式也在不斷“與時(shí)俱進(jìn)”。

伴隨著這種軟預(yù)算約束的“公司化”運(yùn)作,地方財(cái)政必然表現(xiàn)為過度的“吃飯財(cái)政”、“建設(shè)財(cái)政”,而不是現(xiàn)代政府治理所要求的公共財(cái)政。本世紀(jì)以來,這種情況甚至一步步走向極端,不僅為了現(xiàn)在“吃飯”和未來“吃飯”所搞的“建設(shè)”相對(duì)壓縮了給公眾提供的基本公共服務(wù)支出,而且為“吃飯”和“建設(shè)”甚至損害了失地農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益、勞工的基本勞動(dòng)權(quán)利與社保權(quán)益,讓全社會(huì)承擔(dān)巨大的環(huán)境成本和高房價(jià),甚至給財(cái)政、金融體系大力日益增大的風(fēng)險(xiǎn)。

目前“建設(shè)財(cái)政”攤子已鋪得過大,因此首要任務(wù)是大幅度壓縮地方建設(shè)規(guī)模

從“吃飯財(cái)政”、“建設(shè)財(cái)政”轉(zhuǎn)型為公共財(cái)政,是中國財(cái)稅改革要實(shí)現(xiàn)的最終目標(biāo)?？紤]到既有體制的慣性,要完成這個(gè)轉(zhuǎn)型,必須考慮改革措施的可行性與配套性,更要根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢變化安排好不同改革的順序,將短期、中期、長期措施有效地結(jié)合。

如前所述,“吃飯財(cái)政”與“建設(shè)財(cái)政”是中國當(dāng)前地方財(cái)政的主要特點(diǎn)?？紤]到目前地方財(cái)政中“建設(shè)財(cái)政”攤子已鋪得過大,并通過銀行與影子銀行給金融系統(tǒng)帶來了巨大風(fēng)險(xiǎn),在房地產(chǎn)下行、地方預(yù)算外收入未來可能急速下滑情況下,當(dāng)前中央的首要任務(wù)是采取果斷措施大幅度壓縮地方建設(shè)規(guī)模,同時(shí)建立有約束力與可持續(xù)的地方政府融資機(jī)制。

改革征地制度是當(dāng)前壓縮地方建設(shè)規(guī)模的一個(gè)關(guān)鍵舉措。只有規(guī)定非公益用地不能征收,才能遏制當(dāng)前沿海一些地區(qū)乃至內(nèi)地不少地方政府繼續(xù)大干快上開發(fā)區(qū)與新城區(qū)的沖動(dòng),甚至可考慮直接叫停這些建設(shè),只有這樣才能防止窟窿越來越大。未來土地改革必須允許集體建設(shè)用地進(jìn)入住宅用地市場,但同時(shí)也要采取合理措施避免對(duì)商品房市場產(chǎn)生過大的沖擊。其中的關(guān)鍵,是允許流入地城市郊區(qū)農(nóng)民在給政府繳納足額公益用地的前提下合法地為外來農(nóng)民工建設(shè)出租房。

作為配套措施,還需調(diào)整城市存量土地利用政策,打開既有城市存量工業(yè)、倉儲(chǔ)用地逐步轉(zhuǎn)化為商、住用地的口子,為地方政府逐步淡出土地財(cái)政,但在淡出過程中又能獲得持續(xù)的補(bǔ)充性財(cái)源創(chuàng)造條件,以換取其對(duì)有效土地改革的支持。

在控制地方建設(shè)規(guī)模問題上,現(xiàn)有改革思路是有條件允許省級(jí)政府為下級(jí)政府代發(fā)地方債。但地方債要順利發(fā)行并對(duì)地方政府形成有效約束,還需要一系列相應(yīng)條件的配合。除了債券市場應(yīng)有足夠的深度外,一個(gè)前提是地方財(cái)政和債務(wù)信息要相對(duì)透明,否則就很容易出現(xiàn)地方債利率的“非市場化”問題:即市場認(rèn)為有上級(jí)政府的信用擔(dān)保,違約風(fēng)險(xiǎn)低,所以會(huì)給出無差別利率的定價(jià)。比如,今年十個(gè)地方債發(fā)行的試點(diǎn)省市無一例外都獲得AAA評(píng)級(jí),且利率之低可比肩國債。這顯然不是一個(gè)好的現(xiàn)象,可能同時(shí)助長發(fā)債方和借債方的道德風(fēng)險(xiǎn)。

要建立有效的地方債市場,應(yīng)在全面審計(jì)基礎(chǔ)上徹底摸清包括各類投融資平臺(tái)債務(wù)在內(nèi)的地方債務(wù)余額及結(jié)構(gòu),以及地方金融、實(shí)體資產(chǎn)余額及結(jié)構(gòu)。然后,可以設(shè)定相應(yīng)的發(fā)債標(biāo)準(zhǔn)與條件(如債務(wù)收入比、資產(chǎn)負(fù)債比等),首先選擇符合相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的市縣(而非省)全面公布其資產(chǎn)、負(fù)債情況,從這些市縣開始試點(diǎn)市場化、有差別利率的地方債發(fā)行；而對(duì)沒有達(dá)到相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū),在符合標(biāo)準(zhǔn)之前不應(yīng)該允許其發(fā)行地方債。只有這樣,才能給地方一個(gè)明確的信號(hào),也才能降低地方債發(fā)行的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

在上述標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定中,如果地方政府債務(wù)收入比、或資產(chǎn)負(fù)債比難以達(dá)標(biāo),但同時(shí)還有一定的資產(chǎn)余額,那么就應(yīng)配合以下建議來推動(dòng)其滿足地方債發(fā)行的前提條件:盡快實(shí)現(xiàn)地方政府在競爭性部門國企的完全退出與及相應(yīng)資產(chǎn)變現(xiàn),并以變現(xiàn)收入優(yōu)先償還以銀行貸款為主體的地方存量債務(wù),同時(shí)在公用事業(yè)行業(yè)引入社會(huì)資本,降低公共服務(wù)成本。

可通過“營改增”和轉(zhuǎn)移支付方面的改革,同時(shí)強(qiáng)化地方政府向百姓負(fù)責(zé)趨勢,最終建立起服務(wù)導(dǎo)向的公共財(cái)政體制

新一輪財(cái)稅改革中,“營改增”是一個(gè)重要切入口。分稅制為平衡中央地方利益,放棄了商品、勞務(wù)、服務(wù)統(tǒng)一實(shí)行增值稅的方案,增值稅僅限于商品,而勞務(wù)、服務(wù)則征收營業(yè)稅并全歸地方。這種做法犧牲了稅制的規(guī)范性,但保證了分稅制順利推行?？墒菭I業(yè)稅存在稅負(fù)高、重復(fù)征稅、出口不退稅等重大缺陷,顯然不利于中國向服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型,“營改增”要解決的就是這個(gè)問題。但此項(xiàng)改革除帶來服務(wù)業(yè)降稅外,還會(huì)短期降低地方收入,而且如果不調(diào)整增值稅分配規(guī)則還會(huì)帶來中央進(jìn)一步集中財(cái)權(quán)。從試點(diǎn)情況看,營改增后減稅幅度約為15-20%。如果全面推廣營改增,服務(wù)業(yè)稅收將減少三四千億。目前試點(diǎn)地區(qū)營改增后的服務(wù)業(yè)增值稅全歸地方,但中央仍未最終決定如何與地方分享服務(wù)業(yè)增值稅。這也是為什么中央過去七八年一再推動(dòng)營改增,但大部分地方仍一直缺乏積極性的關(guān)鍵所在。比如,如果服務(wù)業(yè)增值稅與制造業(yè)一樣執(zhí)行中央地方75∶25比例,就意味著營改增后12000多億服務(wù)業(yè)增值稅中央拿9000億,地方只剩3000億?？紤]到原屬地方支配的營業(yè)稅達(dá)15000多億,營改增全面推進(jìn)后地方收入將減少12000億。

正因如此,“營改增”勢必倒逼分稅制調(diào)整。如果服務(wù)業(yè)是中國未來產(chǎn)業(yè)升級(jí)的方向所在,營改增降稅也確實(shí)有利于服務(wù)業(yè)發(fā)展,那么當(dāng)前在推動(dòng)營改增過程中就需要給地方政府充分的激勵(lì)。

在處理營改增后央地分成問題上,需要尋求一個(gè)對(duì)地方政府阻力最小、激勵(lì)最大的漸進(jìn)式改革方案。其基本思路,就是依照目前營改增試點(diǎn)中的操作方法,讓服務(wù)業(yè)增值稅全歸地方,這樣所帶來的調(diào)整成本最小。但如前所述,地方收入仍將因營改增減收三四千億。我們建議考慮設(shè)立如下機(jī)制強(qiáng)化地方政府對(duì)改革的支持:即對(duì)那些愿意配合中央全面推動(dòng)營改增的地區(qū),給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助,可通過增加一定額度的稅收返還激勵(lì)地方根據(jù)本地財(cái)政與服務(wù)業(yè)發(fā)展情況自行選擇是否全面參與“營改增”。

比如,假定上海、北京、杭州等一二線城市希望通過營改增降低服務(wù)業(yè)稅率并做大稅基,中央就可以通過獎(jiǎng)勵(lì)一定數(shù)量(既有制造業(yè)增值稅及所得稅)稅收返還來鼓勵(lì)這種行為,而對(duì)那些暫時(shí)不愿意全面參與營改增的省區(qū),中央可以給其自由選擇權(quán)。當(dāng)某些省區(qū)因率先全面參與“營改增”而做大了本地服務(wù)業(yè),并因其服務(wù)業(yè)稅率降低開始對(duì)其他省區(qū)服務(wù)業(yè)帶來競爭效應(yīng)后,在相應(yīng)的中央稅收返還獎(jiǎng)勵(lì)配合下,其他地區(qū)也會(huì)逐步增加參與營改增的積極性,最后順利完成營改增。

上述改革模式將減少中央對(duì)地方在改革上的強(qiáng)制性,給予地方自主選擇的空間,但最終卻能夠通過降低服務(wù)業(yè)稅率來做大服務(wù)業(yè)稅基。更有意義的是,隨著服務(wù)業(yè)占經(jīng)濟(jì)的比重上升,這種服務(wù)業(yè)增值稅全留地方的改革將逐步提高地方收入比重,增加地方財(cái)權(quán)與支出責(zé)任匹配,最終降低地方政府對(duì)轉(zhuǎn)移支付的依賴。

在轉(zhuǎn)移支付方面,目前中央改革的基本方向是增加一般性轉(zhuǎn)移支付,而逐步清理、整合、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目,逐步取消競爭性領(lǐng)域的專項(xiàng)資金和地方資金配套。

一個(gè)現(xiàn)實(shí)的擔(dān)憂,是如果中央僅提出公共服務(wù)政策目標(biāo),卻不對(duì)一般性轉(zhuǎn)移支付實(shí)施監(jiān)管,將很難確保地方把錢花在中央希望提供的公共服務(wù)上。要解決這個(gè)問題,必須增加一般性轉(zhuǎn)移支付的同時(shí),推動(dòng)省級(jí)政府去逐步承擔(dān)起均衡省內(nèi)財(cái)力差距的責(zé)任,也就是要推動(dòng)所謂的“省級(jí)統(tǒng)籌體制改革”。

在省級(jí)統(tǒng)籌體制改革中,中央將不再核定全國各項(xiàng)財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn),而只制訂最低保障的標(biāo)準(zhǔn),讓省級(jí)政府負(fù)責(zé)制訂本省各類公共支出標(biāo)準(zhǔn)及其動(dòng)態(tài)調(diào)整原則,并基于實(shí)施情況自己去負(fù)責(zé)完善省以下轉(zhuǎn)移支付體系,中央再根據(jù)各省財(cái)力缺口給予財(cái)政的獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助。

上述改革的意義在于:由于不同地區(qū)提供公共服務(wù)成本的差距很大,中央自上而下一刀切地去制定公共服務(wù)支出標(biāo)準(zhǔn),勢必難以符合各地的差異化需要。實(shí)際上,中央目前在制定相關(guān)支出標(biāo)準(zhǔn)上不僅非常吃力,而且也很難討好:既然標(biāo)準(zhǔn)是中央定的,中央就有責(zé)任出錢,這樣中央就受到持續(xù)加大給地方財(cái)政支持的壓力；與此同時(shí),中央與地方各相關(guān)部門卻還會(huì)不斷宣稱本部門投入未受到中央財(cái)政的充分重視。

因此,未來中央應(yīng)該在壓縮各部委控制專項(xiàng)支付的同時(shí),充分調(diào)動(dòng)中央各個(gè)部委的積極性來參與制定全國各項(xiàng)“最低保障標(biāo)準(zhǔn)”或“公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)支出”,讓各部委全力配合財(cái)政部一起對(duì)地方實(shí)施監(jiān)管。給予各個(gè)部委相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán),同時(shí)相對(duì)壓縮部委各項(xiàng)專項(xiàng)支出,就可以一方面減少“跑部錢進(jìn)”,同時(shí)也有利于各個(gè)部委調(diào)整工作重點(diǎn),實(shí)現(xiàn)中央各部委與財(cái)政部目標(biāo)一致的集體行動(dòng),最終強(qiáng)化中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付使用的監(jiān)管。

從長遠(yuǎn)來看,中國最終要有效建立服務(wù)導(dǎo)向的公共財(cái)政體制,不僅要推動(dòng)具有技術(shù)、經(jīng)濟(jì)合理性的財(cái)稅改革,要推動(dòng)土地、國企等領(lǐng)域的配套改革,更需要通過政治體制改革來實(shí)現(xiàn)政府自身的全面轉(zhuǎn)型:地方政府不僅要對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé),更要對(duì)百姓負(fù)責(zé)。公共財(cái)政的要義并不是不斷加大公共服務(wù)領(lǐng)域的投入,而是在財(cái)政資金的使用方向與利用效率上能更好地反映公眾的意愿。換句話說,財(cái)政的錢到底怎么花應(yīng)該最終由公眾來決定。只要能實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn),公共財(cái)政體制也就自然建立起來了。

(陶然:中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長　劉明興:北京大學(xué)教育財(cái)政研究所教授)