建設(shè)形成現(xiàn)代化的生態(tài)文明建設(shè)管理體制

體制改革是生態(tài)文明制度建設(shè)的組織保障。從實際出發(fā)，迫切需要解決部門間的協(xié)調(diào)、多元化的社會管理以及監(jiān)督問題，形成責(zé)權(quán)利統(tǒng)一、協(xié)調(diào)有序、運行高效、治理能力現(xiàn)代化的公共治理機構(gòu)。

——生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)行管理體系亟待完善

我國現(xiàn)行生態(tài)文明建設(shè)管理體制，存在一些亟待完善的地方。一是涉及部門多，職能交叉、相互扯皮、短期行為等問題在一定程度上存在；管理部門間溝通協(xié)調(diào)差，發(fā)布的數(shù)據(jù)相互矛盾，影響政府公信力。二是多元化的社會管理體制尚未建立，近年來環(huán)境保護領(lǐng)域的“鄰避運動”，表明公眾意見仍未能成為地方環(huán)境決策的重要依據(jù)。三是污染物排污許可制和企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度尚不健全，缺乏合理的損害賠償制度和嚴(yán)厲的責(zé)任追究制度。對污染環(huán)境的企業(yè)只是象征性的罰款，對盲目決策、造成嚴(yán)重資源環(huán)境后果的領(lǐng)導(dǎo)不追責(zé)，成為競相效仿的“逆導(dǎo)向”。所有這些，均應(yīng)通過體制改革加以改變。

——構(gòu)建生態(tài)文明管理體制的原則

具有國際視野。在全球化縱深發(fā)展的今天，世界是一個開放兼容的世界，是一個多樣化的世界。美國內(nèi)務(wù)部管理自然資源、俄羅斯設(shè)能源礦產(chǎn)部、英國設(shè)能源和應(yīng)對氣候變化部等，均顯示了部門設(shè)置在本國事務(wù)中的重要性。中國已成為世界第二大經(jīng)濟體，構(gòu)建生態(tài)文明體制，既要借鑒國外的做法，更應(yīng)體現(xiàn)中國特色和文化傳承。

立足國情現(xiàn)實。我國自然資源管理部門按要素設(shè)置，如世界上只有我國設(shè)水利部，國土、海洋、林業(yè)等均設(shè)職能部門，且具有國家層面的空間管理性質(zhì)；環(huán)保部已成為國務(wù)院組成部門。這是生態(tài)文明體制改革的基礎(chǔ)。

強調(diào)責(zé)任導(dǎo)向。應(yīng)從解決我國生態(tài)文明建設(shè)面臨的重大問題出發(fā)，設(shè)立綜合協(xié)調(diào)部門、職能管理部門和監(jiān)督部門?？傊鷳B(tài)文明體制改革方向是大部制，目標(biāo)是簡政放權(quán)、構(gòu)建現(xiàn)代化的公共治理結(jié)構(gòu)。試圖推倒現(xiàn)行體制、建立一個全新的治理結(jié)構(gòu)是不現(xiàn)實的，畢竟機構(gòu)改革是一項涉及部門職能調(diào)整、人員分流安置等的系統(tǒng)工程，難以一蹴而就。

——對生態(tài)文明管理體制建設(shè)的一些思考

完善生態(tài)文明管理體制。應(yīng)按所有者和管理者分開、一件事由一個部門管理的原則，建立統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人職責(zé)的資源管理部門。若設(shè)立“資源委員會”，需明確各級的職能和分工，強化協(xié)調(diào)和監(jiān)督功能。鑒于我國自然資源所有制的復(fù)雜性，行政管理部門既可以按水、國土、生態(tài)、環(huán)境保護等要素設(shè)置，也可以按經(jīng)濟增長與產(chǎn)業(yè)聯(lián)系的關(guān)系設(shè)置；應(yīng)避免國土空間管理碎片化，也應(yīng)防止職能交叉，降低行政管理效率。環(huán)境保護主管部門，應(yīng)制定法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃、政策，尤其應(yīng)加強監(jiān)管，加大執(zhí)法力度。對山水林田湖進(jìn)行統(tǒng)一保護、統(tǒng)一修復(fù)和統(tǒng)一監(jiān)管，需要對國土、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、海洋等部門管理的生態(tài)保護區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃，探索完善國家公園管理體制，減少“九龍治水”現(xiàn)象。應(yīng)理順中央和地方關(guān)系，減少管理層級，提高地方政府對生態(tài)文明制度的執(zhí)行力。

加強政府、企業(yè)、公眾聯(lián)動，形成公共治理結(jié)構(gòu)。生態(tài)文明建設(shè)，應(yīng)強調(diào)政府引導(dǎo)，應(yīng)強調(diào)企業(yè)社會責(zé)任，應(yīng)讓社會組織承擔(dān)更多的社會工作，應(yīng)強調(diào)公眾參與。當(dāng)前有一種認(rèn)識較為流行：“生態(tài)產(chǎn)品由政府提供”。但這種認(rèn)識并不全面。管理學(xué)大師德魯克指出：“產(chǎn)品是生產(chǎn)出來的，而不是管理出來的”。生態(tài)產(chǎn)品也是如此。生態(tài)產(chǎn)品，可以理解為生態(tài)環(huán)境提供的服務(wù)；生態(tài)環(huán)境好，是全社會共同保護的結(jié)果，而不僅是政府管出來的；生態(tài)環(huán)境好，是生態(tài)文明的重要標(biāo)志；但沒有人的行為文明，好的環(huán)境也會遭到破壞。應(yīng)使全社會都能認(rèn)識到，良好的生態(tài)環(huán)境，是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力。政府、企業(yè)和公眾是生態(tài)文明建設(shè)的主體，必須將生態(tài)文明理念體現(xiàn)在日常生活中，形成節(jié)約資源、保護環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和消費模式。

強化責(zé)任追究。應(yīng)由全國人大行使自然資源和生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管職能，在國土資源和環(huán)境保護主管部門內(nèi)設(shè)一個或多個監(jiān)察局，承擔(dān)各領(lǐng)域的監(jiān)察工作，形成國有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人和國家自然資源管理者相互獨立、相互配合、相互監(jiān)督的管理體制。應(yīng)當(dāng)強化生態(tài)紅線約束，建立一套目標(biāo)體系、考核辦法和獎懲機制，對管理部門的績效加以評價和考核，對領(lǐng)導(dǎo)干部實行離任審計和責(zé)任終身追究制度。國外實行的主管部門領(lǐng)導(dǎo)對重大責(zé)任事故“引咎辭職”的做法，值得借鑒。

總之，在生態(tài)文明建設(shè)中，應(yīng)轉(zhuǎn)變政府主導(dǎo)為政府引導(dǎo)，減少行政審批，做到“法無授權(quán)不可為”；“制定市場游戲規(guī)則”，讓市場充分發(fā)揮作用，滿足社會成員日益增長的基本公共服務(wù)和生態(tài)產(chǎn)品需求。

（作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部）