生態(tài)文明建設(shè)，覆蓋空間布局、資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和制度建設(shè)等四個方面，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮政府的導(dǎo)向作用，也應(yīng)當(dāng)發(fā)揮市場作用：在公益性、公平性和可持續(xù)性等方面，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮政府作用；在資源屬性方面，可以發(fā)揮市場作用。生態(tài)環(huán)境好是生態(tài)文明的標(biāo)志，但如果沒有人的行為文明，好的生態(tài)環(huán)境也會遭到破壞。如果生態(tài)產(chǎn)品是生態(tài)環(huán)境提供的服務(wù)，則不僅由政府提供，而是全社會共同保護(hù)的結(jié)果。政府的作用是建立有利于保護(hù)生態(tài)環(huán)境的外部環(huán)境，包括政策法規(guī)、規(guī)劃、技術(shù)研發(fā)、公眾意識等；也可以利用價(jià)格、稅收及排放權(quán)交易等市場機(jī)制。應(yīng)完善我國生態(tài)文明建設(shè)管理體制，形成責(zé)權(quán)利統(tǒng)一、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)行高效、治理能力現(xiàn)代化的公共治理結(jié)構(gòu)。

生態(tài)文明建設(shè)，一般認(rèn)為是應(yīng)該由政府管的事，在我國全面深化改革的背景下，政府管什么、創(chuàng)造什么樣的外部環(huán)境以及形成什么樣的管理體制等，需要深入研究。本文討論生態(tài)文明建設(shè)中的政府和市場邊界、政府在哪些方面創(chuàng)造外部環(huán)境、以及生態(tài)文明建設(shè)管理體制等問題，以便為推進(jìn)有利于生態(tài)文明建設(shè)的相關(guān)制度建設(shè)夯實(shí)基礎(chǔ)。

基于生態(tài)系統(tǒng)要素屬性劃分政府與市場邊界

——政府不當(dāng)干預(yù)下的資源配置，加劇了資源環(huán)境矛盾

生態(tài)文明建設(shè)，覆蓋空間布局、資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和制度建設(shè)等四方面，事關(guān)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)基本國策。我國當(dāng)前面臨的資源環(huán)境問題，與發(fā)展階段密不可分，也與政府直接配置資源或政府不當(dāng)干預(yù)下的資源配置有關(guān)。

一是政府錯位、越位，導(dǎo)致資源配置效率低下。一些地方以賣地、賣礦作為主要財(cái)政收入來源，導(dǎo)致可耕地和生態(tài)空間的過度占用；一些地方越權(quán)劃撥礦產(chǎn)、煤炭、石油等資源，導(dǎo)致部分礦種遭到掠奪式開發(fā)而迅速枯竭，國家應(yīng)得的資源稅收入大量流失。一些地方政府在“經(jīng)營城市”名義下建開發(fā)區(qū)和樓堂館所，其結(jié)果是，園區(qū)有了卻沒有廠房，廠房建了卻沒有生產(chǎn)線，在加劇土地資源稀缺的同時(shí)，還使“鬼城”增多。

二是資源價(jià)格形成機(jī)制不健全，壓低了資源價(jià)格水平，助長了對資源的過度占用和生態(tài)系統(tǒng)的破壞。政府對價(jià)格干預(yù)過多，如一個機(jī)組一個上網(wǎng)電價(jià)，屬于典型的“設(shè)租”做法；一些部門習(xí)慣于項(xiàng)目審批，該用“大棒”的地方也用“胡蘿卜”，為“尋租”留下了空間。我國資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化，成為經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重大制約、人民生活質(zhì)量提高的重大障礙、中華民族永續(xù)發(fā)展的重大隱患。

三是政府監(jiān)管缺位。一些地方出于稅收考慮，對污染治理不加監(jiān)管，甚至成為污染企業(yè)的“利益共同體”。排污收費(fèi)水平低、覆蓋面窄、收取率低，難以支撐污水處理、垃圾處理等環(huán)保設(shè)施的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。政府監(jiān)管缺位，企業(yè)污染物不加治理而任意排放以獲得額外利潤，污染治理成本卻由全社會承擔(dān)，造成守法成本高、違法成本低和老板發(fā)財(cái)、政府埋單、群眾受害的窘境。

四是政策執(zhí)行走樣，部分政策實(shí)施產(chǎn)生了負(fù)效應(yīng)。例如，一些地方采取土地優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼、降低環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)等措施招商引資，結(jié)果是招來了大量高能耗、重污染企業(yè)，加劇了產(chǎn)能過剩；而產(chǎn)能過剩是最大的資源浪費(fèi)和生態(tài)破壞,這便是政策執(zhí)行走樣并在實(shí)施還產(chǎn)生了負(fù)效應(yīng)。

——厘清政府和市場邊界的原則考慮

厘清政府和市場邊界，是討論政府管什么、采用什么政策工具，乃至完善生態(tài)文明制度等需要優(yōu)先解決的問題?？梢杂邢铝锌紤]角度。

一是從生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)性的角度考察。自然資源和生態(tài)環(huán)境是生態(tài)系統(tǒng)組成要素；生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)性是經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的支撐條件。政府的作用是制定政策、法規(guī)、規(guī)劃等，促進(jìn)自然資源開發(fā)利用的可持續(xù)性，不僅滿足當(dāng)代人的需求，也要為子孫后代留有足夠的資源和發(fā)展空間。提高資源、生態(tài)環(huán)境的配置效率，可以更多地利用市場機(jī)制。如采用環(huán)境容量有償使用、排污權(quán)交易等市場化措施，可以從源頭削減汽車尾氣對我國城市霧霾的貢獻(xiàn)。

二是從權(quán)益屬性的角度考察。生態(tài)系統(tǒng)要素，既有公共物品屬性，也有資源資產(chǎn)屬性。在公共物品屬性方面，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮政府作用；在資源資產(chǎn)屬性方面，可以利用市場機(jī)制。在我國現(xiàn)有法律規(guī)定下，水、森林、礦產(chǎn)等自然資源為全民所有，生態(tài)環(huán)境是“公共物品”。由于產(chǎn)權(quán)不清，“公地悲劇”大量出現(xiàn)。避免“市場失靈”，需要政府明晰資源產(chǎn)權(quán)，并對產(chǎn)權(quán)不清、全民所有的自然資源加強(qiáng)管理。對供水、防洪、電力、供氣、環(huán)保設(shè)施等公用工程，由于其自然壟斷性，世界各國均加以干預(yù)，我國也不能例外。

三是從收益權(quán)分配的角度考察。政府應(yīng)綜合平衡經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，既不能讓經(jīng)濟(jì)發(fā)展付出過高的資源環(huán)境代價(jià)，也不能“端著生態(tài)環(huán)境好的金飯碗討飯吃”。針對自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)收益分配不公平、貧富差距擴(kuò)大的現(xiàn)象，應(yīng)擴(kuò)大資源稅征收范圍以促進(jìn)共同富裕；針對汽車尾氣加重“霧霾”的現(xiàn)象，應(yīng)征收“庇古稅”使城市有“潔凈的空氣”。還應(yīng)從明晰產(chǎn)權(quán)入手，為生態(tài)價(jià)值核算、進(jìn)而編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表奠定基礎(chǔ)；從水、國土和排污等效率指標(biāo)入手，為生態(tài)紅線的制定和責(zé)任追究提供依據(jù)。