●目前，我國的氣候變化應(yīng)對工作尚未取得全民的理解和支持。要通過建立制度和機制，來保障公眾參與應(yīng)對氣候變化的積極性，提高公眾參與的積極性，使氣候變化應(yīng)對事業(yè)全民化，

●公眾參與，已公認成為環(huán)境法的基本原則。氣候變化屬于環(huán)境問題，并與霧霾等大氣環(huán)境問題同根同源，公眾參與應(yīng)當(dāng)在《氣候變化應(yīng)對法》中得到全面體現(xiàn)。

●在環(huán)境共治的時代，公眾參與是一項環(huán)境法律權(quán)利。為此，《氣候變化應(yīng)對法》宜明確宣告公民、法人和其他社會組織在氣候變化應(yīng)對上的權(quán)利和義務(wù)，為氣候變化共治的制度化奠定基礎(chǔ)。

盡快制定專門的《氣候變化應(yīng)對法》，已成為各界的共識。目前，國家發(fā)改委正在牽頭起草該法草案。

中國作為世界上最大的發(fā)展中國家，也是溫室氣體排放量最大的發(fā)展中國家。離開了公眾的理解、參與、支持和監(jiān)督，應(yīng)對氣候變化工作難以取得最大的實效。

但是，由于發(fā)展水平所限，目前我國的氣候變化應(yīng)對工作尚未取得全民的理解和支持。如何用制度和機制保障公眾參與應(yīng)對氣候變化的積極性，提高公眾參與的積極性，使氣候變化應(yīng)對事業(yè)全民化，防止鄰避等無序參與的現(xiàn)象發(fā)生，在人民是法治主體的年代，是一個值得思考的立法和法學(xué)研究問題。

怎么把握“公眾”的含義和范圍

公眾的定義

這是一個立法上的國際難題。

公眾參與作為一個法學(xué)術(shù)語，來源于歐美等發(fā)達國家和地區(qū)。在我國，2014年修訂的《環(huán)境保護法》專門設(shè)立“信息公開和公眾參與”一章。從內(nèi)容上看，公眾參與的主體包括個人、法人和其他組織。在權(quán)利和義務(wù)的主體結(jié)構(gòu)中，和公眾相對應(yīng)的主體是政府和企業(yè)，政府和企業(yè)對社會的義務(wù)具有社會性，即對世性?！稓夂蜃兓瘧?yīng)對法》的公眾范圍，也應(yīng)當(dāng)與《環(huán)境保護法》規(guī)定的范圍大體一致。在一些情況下，更加突出婦女、青年、民族地區(qū)、社區(qū)的參與作用。

但是，由于公眾的概念很模糊，在不同的場合可能有不同的指向。如相對于某個特定的企業(yè)，在國家政策制定的情形下屬于公眾，但在碳排放交易和行政執(zhí)法的場合，又不屬于公眾。因此，給公眾下一個確切的普適定義很難。如果堅持要給公眾下定義，如果定義不全面、不科學(xué)，反而會限制公民的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

公眾的范圍

由于立法具有指導(dǎo)性和實用性，可以考慮在總則中對公眾的范圍規(guī)定盡可能擴大一些，體現(xiàn)法律陽光的普照性，再在各具體的情形下予以限定或者明確，體現(xiàn)實用性。

由于公眾是一個相對的動態(tài)發(fā)展的概念，加害者、受害者、旁觀者在行政執(zhí)法領(lǐng)域難以同時納入公眾的范疇，但在決策領(lǐng)域卻可以。在決策的領(lǐng)域，可以把受氣候影響需要搬遷的居民、微信和微博用戶、大學(xué)生社會團體等吸收進來，體現(xiàn)共治的廣泛性。另外，個體利益不等于共同利益或者團體利益，所以，個體的代表性也需要甄別。最好的辦法是，基于法律關(guān)系或者領(lǐng)域的不同，在附則中對公眾進行分類。

目前，已形成共識的公眾分類方法為：

受到氣候變化影響的個人、家庭、單位和其他組織，包括因受到氣候變化影響移民的個人和家庭等；

利用私權(quán)使自己免受公權(quán)侵害的個人、單位和其他組織，包括決策、政策、規(guī)劃和立法所涉及的私權(quán)主體，這類主體有權(quán)對決策、政策、規(guī)劃和立法提出建議，有權(quán)對依法決策、行政、規(guī)劃和立法進行監(jiān)督，有權(quán)依法維護自身的權(quán)益；

利用私權(quán)使自己免受其他私權(quán)侵害的個人、單位和其他組織，包括在受到氣候變化影響的個人、單位和其他組織或者法律所授權(quán)的個人、單位和其他組織，依據(jù)法律的規(guī)定，對企業(yè)等市場主體是否遵守氣候變化法律規(guī)定進行參與和監(jiān)督；

社區(qū)自治中享有自治權(quán)利的個人、家庭、單位和其他組織，包括城市居民社區(qū)、農(nóng)村集體組織及其居民等，這類主體在其自治的區(qū)域內(nèi)，對自治的事項享有自我管理權(quán)；

法治社會框架內(nèi)依法從事社會管理和服務(wù)的個人、單位和其他組織，包括氣候變化應(yīng)對志愿者、社會服務(wù)提供者、非政府組織等。