公眾參與是環(huán)境法的基本原則

公眾參與的法律屬性

公眾參與，已公認(rèn)成為環(huán)境法的基本原則。氣候變化屬于環(huán)境問題，并與霧霾等大氣環(huán)境問題同根同源，因此公眾參與應(yīng)當(dāng)在《氣候變化應(yīng)對法》中得到全面體現(xiàn)。

為此，必須在總則的基本政策、方針中體現(xiàn)公眾參與的基本內(nèi)容，規(guī)定專門的公眾參與原則，設(shè)立鼓勵(lì)甚至獎(jiǎng)勵(lì)公眾參與的措施?；镜膬?nèi)容應(yīng)當(dāng)包括公眾參與的目標(biāo)、公眾參與的事項(xiàng)、公眾參與的方式、公眾參與的環(huán)節(jié)、公眾參與的條件保障、信息公開、公眾的監(jiān)督等方面。這些內(nèi)容的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)符合參與民主、高效、有序的要求。

公眾參與也是一項(xiàng)環(huán)境法律權(quán)利

公眾參與的規(guī)定方式

在環(huán)境共治的時(shí)代，公眾參與應(yīng)當(dāng)是一項(xiàng)環(huán)境法律權(quán)利，為此，《氣候變化應(yīng)對法》宜在總則中明確宣告公民、法人和其他社會(huì)組織氣候變化應(yīng)對的權(quán)利和義務(wù)，為氣候變化共治的制度化奠定基礎(chǔ)。

由于氣候變化應(yīng)對的公眾參與又是具體的實(shí)踐，《氣候變化應(yīng)對法》宜在分則中設(shè)立專門的章，規(guī)定各方的權(quán)利和義務(wù)及其運(yùn)行程序。值得注意的是，《氣候變化應(yīng)對法》是一個(gè)綜合性基礎(chǔ)法，或者說是氣候變化應(yīng)對領(lǐng)域的框架法，不可能對各領(lǐng)域的公眾參與作出全面、細(xì)致的規(guī)定，這需要規(guī)劃、法規(guī)和規(guī)章在其指導(dǎo)下予以細(xì)化。當(dāng)然，也需要把目前氣候變化應(yīng)對諸多行動(dòng)計(jì)劃中比較成熟的公眾參與規(guī)定，鞏固到《氣候變化應(yīng)對法》中。盡管如此，一些關(guān)鍵的公眾參與舉措，如民事公益訴訟、環(huán)境信息公開、參與決策等，需要直接在《氣候變化應(yīng)對法》中明確規(guī)定。

公眾參與的形式與環(huán)節(jié)

一般認(rèn)為，參與方式主要包括兩種，一種是從上而下，另外一種是自下而上。目前，政府十分支持多元主體參與的公眾參與方式。政府一方面要保障公眾參與，另一方面也要引導(dǎo)公眾參與方式，當(dāng)前仍應(yīng)是以政府保障、提供的正式方式為主，以公眾自發(fā)的非正式方式為輔。

非正式參與，主要包括以網(wǎng)絡(luò)參與為主要形式的新媒體參與、圓桌研討會(huì)、市民專家小組、簽名集會(huì)等形式。其中圓桌會(huì)議值得提倡，既可以幫助公眾更好地理解國家的氣候變化法律、法規(guī)、政策，也能幫助政府更好地做出決定。在一些情況下，非正式參與方式更能發(fā)揮調(diào)動(dòng)公眾尤其是普通民眾參與氣候變化的積極性。無論是哪種形式，都要高效，保證充分參與，并針對城市、農(nóng)村地區(qū)的不同特性規(guī)定不同的參與渠道和機(jī)制。

關(guān)于公眾參與的環(huán)節(jié)，在目前中國的國情下，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)保障公眾參與決策的權(quán)利和參與監(jiān)督企業(yè)的權(quán)利，可以考慮針對違規(guī)排放溫室氣體的企業(yè)建立氣候變化應(yīng)對的民事公益訴訟制度。

公眾參與的制度構(gòu)建

應(yīng)當(dāng)把公眾參與的原則轉(zhuǎn)化為具體的行動(dòng)和要求。為此，《氣候變化應(yīng)對法》應(yīng)當(dāng)在氣候變化的減緩措施、氣候變化的適應(yīng)措施、氣候變化應(yīng)對的保障措施等對策性章節(jié)中規(guī)定公眾參與的情形、方式、程序和內(nèi)容，規(guī)定行為的要求或者保障措施，并使這些規(guī)定具有均衡性。此外，還宜在氣候變化應(yīng)對的監(jiān)督管理部分規(guī)定公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

值得注意的是，氣候變化應(yīng)對的公眾參與制度應(yīng)當(dāng)和大氣污染防治等環(huán)境保護(hù)、能源管理領(lǐng)域的公眾參與制度，既相銜接，體現(xiàn)協(xié)同性，也相區(qū)別，體現(xiàn)領(lǐng)域的相對獨(dú)立性。為此，目前，在制定《氣候變化應(yīng)對法》時(shí)，不僅要制定統(tǒng)領(lǐng)性的氣候變化應(yīng)對公眾參與規(guī)定，還要修訂《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《可再生能源法》以及自然災(zāi)害與大氣污染防治、農(nóng)業(yè)等相關(guān)法律、法規(guī)和政策，協(xié)調(diào)其與其他相關(guān)法律、法規(guī)之間的關(guān)系，做好溝通與協(xié)調(diào)工作，從而避免立法規(guī)定相互沖突、重疊的現(xiàn)象出現(xiàn)。