完善憲法監(jiān)督制度應(yīng)分期分步驟推進(jìn)

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完善憲法監(jiān)督制度應(yīng)分期分步驟推進(jìn)

摘要:國(guó)內(nèi)外的歷史和實(shí)踐表明,加強(qiáng)憲法實(shí)施需要全面有效的憲法保障制度,其中尤以憲法監(jiān)督制度最為緊要。

黨的十八大以來(lái),依法治國(guó)首先要依憲治國(guó)的提法不斷明確,得到廣泛認(rèn)同,逐步深入人心。依憲治國(guó)當(dāng)然要求憲法得到良好實(shí)施,加強(qiáng)憲法實(shí)施的重要性不言而喻。國(guó)內(nèi)外的歷史和實(shí)踐表明,加強(qiáng)憲法實(shí)施需要全面有效的憲法保障制度,其中尤以憲法監(jiān)督制度最為緊要。為此,黨的十八屆四中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出,要健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度,并指明了完善全國(guó)人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督制度、健全憲法解釋程序機(jī)制、加強(qiáng)備案審查制度以及加強(qiáng)憲法宣傳教育四個(gè)努力方向。

早在起草我國(guó)現(xiàn)行憲法的過(guò)程中,在全國(guó)人民代表大會(huì)之下設(shè)立一個(gè)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)即“憲法委員會(huì)”,由該機(jī)構(gòu)具體承擔(dān)憲法監(jiān)督職能的構(gòu)想就曾被寫(xiě)入討論稿,并經(jīng)過(guò)多次討論,但未被采納。

究其原因,極為重要的一點(diǎn)便是憲法監(jiān)督制度雖然對(duì)憲法實(shí)施有著極大的推動(dòng)和保障作用,卻仍要以現(xiàn)實(shí)的法治背景、環(huán)境、條件與實(shí)踐為基礎(chǔ)。脫離了實(shí)際,任何制度機(jī)制、任何單獨(dú)的機(jī)構(gòu)都無(wú)法發(fā)揮被期冀的作用。尤其當(dāng)憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)作出的否定性評(píng)價(jià),無(wú)法落實(shí)為相應(yīng)的憲法責(zé)任時(shí),其權(quán)威將難以為繼,亦將有損于憲法權(quán)威。

因而,現(xiàn)在講憲法監(jiān)督制度的完善也應(yīng)當(dāng)本著務(wù)實(shí)的態(tài)度,分期分步驟穩(wěn)步推進(jìn)。黨的十八大提出了中國(guó)共產(chǎn)黨成立一百年時(shí)全面建成小康社會(huì)與新中國(guó)成立一百年時(shí)建成富強(qiáng)民主文明和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家兩個(gè)百年目標(biāo),恰為完善憲法監(jiān)督制度提供了明確的時(shí)間表。我們可以2021年之前為近期,暫不考慮修改憲法;以2022-2049年為中期,抓住小康社會(huì)全面建成之后,可能出現(xiàn)的憲法修改契機(jī),從頂層設(shè)計(jì)上打開(kāi)完善空間;以2050年之后為長(zhǎng)期,進(jìn)一步予以?xún)?yōu)化。在不同階段,針對(duì)不同的主要問(wèn)題,采取不同的完善措施,達(dá)到可能實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)與效果。

對(duì)于完善憲法監(jiān)督制度的討論始終未曾停歇,專(zhuān)家學(xué)者們提出了很多方案。以對(duì)待現(xiàn)行憲法監(jiān)督體制的態(tài)度為標(biāo)準(zhǔn),這些方案可以大體上分為兩類(lèi):一類(lèi)認(rèn)為應(yīng)突破現(xiàn)行憲法監(jiān)督體制。該體制以憲法第62條、第67條為基礎(chǔ),將憲法實(shí)施的監(jiān)督權(quán)授予全國(guó)人大及其常委會(huì)。還有論者提出將憲法監(jiān)督權(quán)移交給司法機(jī)關(guān)或新設(shè)的獨(dú)立機(jī)構(gòu),重建相應(yīng)體制;另一類(lèi)則認(rèn)為應(yīng)以現(xiàn)有體制為基礎(chǔ),通過(guò)在全國(guó)人大或常委會(huì)之下設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)等方式,整合并增強(qiáng)監(jiān)督工作隊(duì)伍,輔之以明確的職權(quán)及程序機(jī)制和保障機(jī)制,挖掘現(xiàn)有資源的更大潛力。

前一類(lèi)考慮到了由行使國(guó)家立法權(quán)的機(jī)關(guān)來(lái)審查其制定的法律是否違憲或存在公正理性上的矛盾問(wèn)題,苦于長(zhǎng)期以來(lái)現(xiàn)行體制并未達(dá)到令人滿(mǎn)意的效果,同時(shí)觀(guān)察到了世界上許多國(guó)家由立法機(jī)關(guān)承擔(dān)憲法監(jiān)督職能轉(zhuǎn)向其他模式的趨勢(shì),具有一定建設(shè)性??梢来祟?lèi)構(gòu)想,不論是設(shè)立憲法委員會(huì)、憲法法院還是交由司法機(jī)關(guān),如果地位級(jí)別不夠高,獨(dú)立性不夠,恐怕依舊無(wú)法解決這一模式主要想解決的監(jiān)督全國(guó)人大及其常委會(huì)的問(wèn)題。雖然在語(yǔ)義和邏輯上不能直接從監(jiān)督推導(dǎo)出地位、等級(jí)關(guān)系,可從實(shí)效上,至少下級(jí)對(duì)上級(jí)的監(jiān)督未必能充分。而若真如此,就算從理論上解釋了這個(gè)監(jiān)督機(jī)關(guān)的存在與全國(guó)人大最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)地位的矛盾問(wèn)題,也可能面臨改革難度大、成本與風(fēng)險(xiǎn)高的問(wèn)題,恐怕難以在短期內(nèi)讓人接受。應(yīng)當(dāng)看到,許多國(guó)家的憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)獨(dú)立化,隨著實(shí)踐中新問(wèn)題的暴露,人們觀(guān)念的轉(zhuǎn)變,經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的過(guò)程。所以,當(dāng)必要性與可行性被納入考慮,可能許多學(xué)者并非認(rèn)為前一類(lèi)方案理念有誤,卻傾向于更有可能在我國(guó)國(guó)情下盡快實(shí)施第二類(lèi)方案。

由于全國(guó)人大的憲法監(jiān)督職權(quán)實(shí)際上只能在會(huì)議期間實(shí)施,加上其他許多重大事務(wù)需要審議,難以有效發(fā)揮憲法監(jiān)督職能。而全國(guó)人大常委會(huì)僅憲法明文規(guī)定的其他職權(quán)就二十項(xiàng),同樣有精力不足的問(wèn)題。加之,在憲法監(jiān)督內(nèi)容上,受各方面條件制約,主要集中在對(duì)立法法、各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法(下稱(chēng)監(jiān)督法)所規(guī)定的規(guī)范的備案審查上。且僅就備案審查而言,對(duì)報(bào)備的規(guī)范性文件進(jìn)行有關(guān)主動(dòng)審查的工作和根據(jù)審查建議進(jìn)行有關(guān)被動(dòng)審查的工作,都是由全國(guó)人大常委會(huì)下的工作機(jī)構(gòu)在負(fù)責(zé),全國(guó)人大各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)事實(shí)上還沒(méi)行使過(guò)審查權(quán),難免有監(jiān)督機(jī)構(gòu)層級(jí)過(guò)低的問(wèn)題。再加上后續(xù)程序還可能要經(jīng)過(guò)委員長(zhǎng)會(huì)議、常委會(huì)會(huì)議,周期較長(zhǎng)。這些問(wèn)題都催使第二類(lèi)方案下的憲法監(jiān)督專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)的設(shè)立,而這樣一個(gè)機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)(下稱(chēng)“憲法委員會(huì)”或“委員會(huì)”)的設(shè)立,需要考慮一些以下問(wèn)題。

首先是該委員會(huì)的性質(zhì)。將其定義為憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)本身無(wú)太大問(wèn)題,可問(wèn)題在于究竟什么是憲法監(jiān)督,這也將決定該委員會(huì)監(jiān)督的客體和職權(quán)。如果是監(jiān)督憲法的實(shí)施,除了對(duì)規(guī)范性文件的違憲審查,涉嫌違憲的具體行為、公權(quán)力行使違反憲法侵犯公民權(quán)利以及國(guó)家機(jī)關(guān)之間的憲法爭(zhēng)議等也可能被納入監(jiān)督。憲法監(jiān)督深入到具體行為,無(wú)疑是更為理想的狀態(tài)。但考慮到能力不足的問(wèn)題,這一層級(jí)的憲法監(jiān)督還是更適合放在長(zhǎng)期規(guī)劃中。而國(guó)家機(jī)關(guān)之間涉及憲法及其相關(guān)法的爭(zhēng)議,通過(guò)憲法監(jiān)督的形式來(lái)解決,是國(guó)家治理法治化的體現(xiàn),也是我們黨提出的治理體系現(xiàn)代化的要求。但這種爭(zhēng)議的解決,往往影響面廣、要求較高,所以還是應(yīng)當(dāng)在中期規(guī)劃中努力實(shí)現(xiàn)。近期應(yīng)集中精力主要解決法律以下層級(jí)的規(guī)范問(wèn)題,尤其是部門(mén)利益、地方利益影響所造成的涉嫌違憲的不公正、不科學(xué)、不合理現(xiàn)象。

其次是該委員會(huì)的地位。這一問(wèn)題爭(zhēng)議較大,雖然各方都認(rèn)為應(yīng)當(dāng)提高其級(jí)別,增強(qiáng)其權(quán)威性,但其究竟是全國(guó)人大常委會(huì)下的工作機(jī)構(gòu),還是全國(guó)人大的專(zhuān)門(mén)委員會(huì),或者是與全國(guó)人大常委會(huì)平級(jí),各方觀(guān)點(diǎn)不一。焦點(diǎn)還是在于這個(gè)委員會(huì)是否要監(jiān)督全國(guó)人大常委會(huì)??陀^(guān)情況是,全國(guó)人大及其常委會(huì)的各項(xiàng)活動(dòng)違憲的情形并未大量出現(xiàn),主張通過(guò)獨(dú)立機(jī)關(guān)的法治理性抑制民主不理性的學(xué)者所擔(dān)心的情形也未多次出現(xiàn)。當(dāng)然,隨著全國(guó)人大常委會(huì)職權(quán)的更頻繁行使,一些認(rèn)為其行為涉嫌違憲的批評(píng)逐漸增多,讓我們看到了對(duì)其進(jìn)行憲法監(jiān)督的需要。而且監(jiān)督的結(jié)果未必是否定的,如果監(jiān)督機(jī)關(guān)本身有足夠公信力和權(quán)威,其對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)的憲法監(jiān)督反倒有助于定分止?fàn)?。所以,近期?lái)看,應(yīng)先行在全國(guó)人大之下籌建憲法委員會(huì),級(jí)別與全國(guó)人大常委會(huì)相同。但其職權(quán)主要為有關(guān)憲法監(jiān)督的調(diào)查權(quán)、建議權(quán),不包括憲法解釋權(quán),不進(jìn)行違憲審查等活動(dòng)。通過(guò)前期縮小憲法監(jiān)督內(nèi)容來(lái)避免其與全國(guó)人大常委會(huì)的緊張關(guān)系。待小康社會(huì)全面建成后,視情況修改憲法,賦予其憲法解釋權(quán),通過(guò)憲法解釋或者制定法律,使其有權(quán)但不必須裁決國(guó)家機(jī)關(guān)之間的憲法爭(zhēng)議,追究嚴(yán)重違憲行為的憲法責(zé)任。待2050年之后,將規(guī)范性文件審查權(quán)移至憲法委員會(huì),并逐步擴(kuò)大憲法監(jiān)督內(nèi)容。

憲法委員會(huì)的人數(shù)等組織機(jī)構(gòu)問(wèn)題可視具體情況細(xì)化,但其產(chǎn)生初期應(yīng)由全國(guó)人大出臺(tái)相應(yīng)產(chǎn)生辦法,經(jīng)專(zhuān)門(mén)推薦委員會(huì)從經(jīng)驗(yàn)豐富的法學(xué)家、法律實(shí)務(wù)人員以及立法、政界人士中推薦,由全國(guó)人大批準(zhǔn)任命。以后可逐步過(guò)渡到由國(guó)家主席提名等,全國(guó)人大決定,同時(shí)要求不得兼職,進(jìn)行憲法宣誓。加強(qiáng)非因特定事項(xiàng)和程序不得解職、薪酬一般不得減少等任職保障。

再次是該委員會(huì)的憲法監(jiān)督程序。前述兩類(lèi)方案中,都有學(xué)者提出憲法監(jiān)督采取司法程序的形式。雖然司法的更大價(jià)值在于公正而非效率,通過(guò)司法程序進(jìn)行憲法監(jiān)督可能反倒需要更長(zhǎng)周期。但司法的程序價(jià)值及其公正理性,確實(shí)可以提高憲法監(jiān)督的公信力和權(quán)威性,且采取準(zhǔn)司法形式和司法化并不能簡(jiǎn)單等同。故在憲法監(jiān)督,尤其是違憲審查中不妨適當(dāng)引入。在近期,提起程序上,可參照立法法、監(jiān)督法等的規(guī)定,但應(yīng)擴(kuò)大監(jiān)督范圍,同時(shí)明確提請(qǐng)條件,如規(guī)定必須說(shuō)明待監(jiān)督行為可能違反或抵觸的憲法規(guī)范。受理機(jī)關(guān)自是憲法委員會(huì)無(wú)疑,審查后可向涉及的主體提出相應(yīng)建議,由后者采取進(jìn)一步措施。但最終必須使憲法委員會(huì)可以獨(dú)立完成整個(gè)憲法監(jiān)督程序,作出終局決定。憲法監(jiān)督過(guò)程中,可通過(guò)聽(tīng)證、網(wǎng)上公布、工作報(bào)告等保證民主性、公開(kāi)性。尤其要嚴(yán)格遵守監(jiān)督程序要求,依法定形式和要件登記、反饋監(jiān)督結(jié)果。

值得一提的是,從憲法監(jiān)督效力來(lái)看,在中期,遇到受監(jiān)督主體在憲法監(jiān)督程序期間,經(jīng)溝通協(xié)商或其他原因自行更正違憲行為的情形,僅終止審查而無(wú)其他后果也可以算是追究的形式之一。但長(zhǎng)期來(lái)看,這有違權(quán)責(zé)相一致的精神,不利于憲法權(quán)威的維護(hù)。

(作者:中國(guó)政法大學(xué)教授)

責(zé)任編輯:李妮瑋校對(duì):總編室最后修改:
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