黨的十八大以來(lái)，依法治國(guó)首先要依憲治國(guó)的提法不斷明確，得到廣泛認(rèn)同，逐步深入人心。依憲治國(guó)當(dāng)然要求憲法得到良好實(shí)施，加強(qiáng)憲法實(shí)施的重要性不言而喻。國(guó)內(nèi)外的歷史和實(shí)踐表明，加強(qiáng)憲法實(shí)施需要全面有效的憲法保障制度，其中尤以憲法監(jiān)督制度最為緊要。為此，黨的十八屆四中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出，要健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度，并指明了完善全國(guó)人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督制度、健全憲法解釋程序機(jī)制、加強(qiáng)備案審查制度以及加強(qiáng)憲法宣傳教育四個(gè)努力方向。

早在起草我國(guó)現(xiàn)行憲法的過(guò)程中，在全國(guó)人民代表大會(huì)之下設(shè)立一個(gè)專門機(jī)構(gòu)即“憲法委員會(huì)”，由該機(jī)構(gòu)具體承擔(dān)憲法監(jiān)督職能的構(gòu)想就曾被寫入討論稿，并經(jīng)過(guò)多次討論，但未被采納。

究其原因，極為重要的一點(diǎn)便是憲法監(jiān)督制度雖然對(duì)憲法實(shí)施有著極大的推動(dòng)和保障作用，卻仍要以現(xiàn)實(shí)的法治背景、環(huán)境、條件與實(shí)踐為基礎(chǔ)。脫離了實(shí)際，任何制度機(jī)制、任何單獨(dú)的機(jī)構(gòu)都無(wú)法發(fā)揮被期冀的作用。尤其當(dāng)憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)作出的否定性評(píng)價(jià)，無(wú)法落實(shí)為相應(yīng)的憲法責(zé)任時(shí)，其權(quán)威將難以為繼，亦將有損于憲法權(quán)威。

因而，現(xiàn)在講憲法監(jiān)督制度的完善也應(yīng)當(dāng)本著務(wù)實(shí)的態(tài)度，分期分步驟穩(wěn)步推進(jìn)。黨的十八大提出了中國(guó)共產(chǎn)黨成立一百年時(shí)全面建成小康社會(huì)與新中國(guó)成立一百年時(shí)建成富強(qiáng)民主文明和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家兩個(gè)百年目標(biāo)，恰為完善憲法監(jiān)督制度提供了明確的時(shí)間表。我們可以2021年之前為近期，暫不考慮修改憲法;以2022-2049年為中期，抓住小康社會(huì)全面建成之后，可能出現(xiàn)的憲法修改契機(jī)，從頂層設(shè)計(jì)上打開完善空間;以2050年之后為長(zhǎng)期，進(jìn)一步予以優(yōu)化。在不同階段，針對(duì)不同的主要問(wèn)題，采取不同的完善措施，達(dá)到可能實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)與效果。

對(duì)于完善憲法監(jiān)督制度的討論始終未曾停歇，專家學(xué)者們提出了很多方案。以對(duì)待現(xiàn)行憲法監(jiān)督體制的態(tài)度為標(biāo)準(zhǔn)，這些方案可以大體上分為兩類:一類認(rèn)為應(yīng)突破現(xiàn)行憲法監(jiān)督體制。該體制以憲法第62條、第67條為基礎(chǔ)，將憲法實(shí)施的監(jiān)督權(quán)授予全國(guó)人大及其常委會(huì)。還有論者提出將憲法監(jiān)督權(quán)移交給司法機(jī)關(guān)或新設(shè)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，重建相應(yīng)體制;另一類則認(rèn)為應(yīng)以現(xiàn)有體制為基礎(chǔ)，通過(guò)在全國(guó)人大或常委會(huì)之下設(shè)立專門機(jī)構(gòu)等方式，整合并增強(qiáng)監(jiān)督工作隊(duì)伍，輔之以明確的職權(quán)及程序機(jī)制和保障機(jī)制，挖掘現(xiàn)有資源的更大潛力。

前一類考慮到了由行使國(guó)家立法權(quán)的機(jī)關(guān)來(lái)審查其制定的法律是否違憲或存在公正理性上的矛盾問(wèn)題，苦于長(zhǎng)期以來(lái)現(xiàn)行體制并未達(dá)到令人滿意的效果，同時(shí)觀察到了世界上許多國(guó)家由立法機(jī)關(guān)承擔(dān)憲法監(jiān)督職能轉(zhuǎn)向其他模式的趨勢(shì)，具有一定建設(shè)性?？梢来祟悩?gòu)想，不論是設(shè)立憲法委員會(huì)、憲法法院還是交由司法機(jī)關(guān)，如果地位級(jí)別不夠高，獨(dú)立性不夠，恐怕依舊無(wú)法解決這一模式主要想解決的監(jiān)督全國(guó)人大及其常委會(huì)的問(wèn)題。雖然在語(yǔ)義和邏輯上不能直接從監(jiān)督推導(dǎo)出地位、等級(jí)關(guān)系，可從實(shí)效上，至少下級(jí)對(duì)上級(jí)的監(jiān)督未必能充分。而若真如此，就算從理論上解釋了這個(gè)監(jiān)督機(jī)關(guān)的存在與全國(guó)人大最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)地位的矛盾問(wèn)題，也可能面臨改革難度大、成本與風(fēng)險(xiǎn)高的問(wèn)題，恐怕難以在短期內(nèi)讓人接受。應(yīng)當(dāng)看到，許多國(guó)家的憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)獨(dú)立化，隨著實(shí)踐中新問(wèn)題的暴露，人們觀念的轉(zhuǎn)變，經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的過(guò)程。所以，當(dāng)必要性與可行性被納入考慮，可能許多學(xué)者并非認(rèn)為前一類方案理念有誤，卻傾向于更有可能在我國(guó)國(guó)情下盡快實(shí)施第二類方案。

由于全國(guó)人大的憲法監(jiān)督職權(quán)實(shí)際上只能在會(huì)議期間實(shí)施，加上其他許多重大事務(wù)需要審議，難以有效發(fā)揮憲法監(jiān)督職能。而全國(guó)人大常委會(huì)僅憲法明文規(guī)定的其他職權(quán)就二十項(xiàng)，同樣有精力不足的問(wèn)題。加之，在憲法監(jiān)督內(nèi)容上，受各方面條件制約，主要集中在對(duì)立法法、各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法(下稱監(jiān)督法)所規(guī)定的規(guī)范的備案審查上。且僅就備案審查而言，對(duì)報(bào)備的規(guī)范性文件進(jìn)行有關(guān)主動(dòng)審查的工作和根據(jù)審查建議進(jìn)行有關(guān)被動(dòng)審查的工作，都是由全國(guó)人大常委會(huì)下的工作機(jī)構(gòu)在負(fù)責(zé)，全國(guó)人大各專門委員會(huì)事實(shí)上還沒(méi)行使過(guò)審查權(quán)，難免有監(jiān)督機(jī)構(gòu)層級(jí)過(guò)低的問(wèn)題。再加上后續(xù)程序還可能要經(jīng)過(guò)委員長(zhǎng)會(huì)議、常委會(huì)會(huì)議，周期較長(zhǎng)。這些問(wèn)題都催使第二類方案下的憲法監(jiān)督專門機(jī)構(gòu)的設(shè)立，而這樣一個(gè)機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)(下稱“憲法委員會(huì)”或“委員會(huì)”)的設(shè)立，需要考慮一些以下問(wèn)題。

首先是該委員會(huì)的性質(zhì)。將其定義為憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)本身無(wú)太大問(wèn)題，可問(wèn)題在于究竟什么是憲法監(jiān)督，這也將決定該委員會(huì)監(jiān)督的客體和職權(quán)。如果是監(jiān)督憲法的實(shí)施，除了對(duì)規(guī)范性文件的違憲審查，涉嫌違憲的具體行為、公權(quán)力行使違反憲法侵犯公民權(quán)利以及國(guó)家機(jī)關(guān)之間的憲法爭(zhēng)議等也可能被納入監(jiān)督。憲法監(jiān)督深入到具體行為，無(wú)疑是更為理想的狀態(tài)。但考慮到能力不足的問(wèn)題，這一層級(jí)的憲法監(jiān)督還是更適合放在長(zhǎng)期規(guī)劃中。而國(guó)家機(jī)關(guān)之間涉及憲法及其相關(guān)法的爭(zhēng)議，通過(guò)憲法監(jiān)督的形式來(lái)解決，是國(guó)家治理法治化的體現(xiàn)，也是我們黨提出的治理體系現(xiàn)代化的要求。但這種爭(zhēng)議的解決，往往影響面廣、要求較高，所以還是應(yīng)當(dāng)在中期規(guī)劃中努力實(shí)現(xiàn)。近期應(yīng)集中精力主要解決法律以下層級(jí)的規(guī)范問(wèn)題，尤其是部門利益、地方利益影響所造成的涉嫌違憲的不公正、不科學(xué)、不合理現(xiàn)象。

其次是該委員會(huì)的地位。這一問(wèn)題爭(zhēng)議較大，雖然各方都認(rèn)為應(yīng)當(dāng)提高其級(jí)別，增強(qiáng)其權(quán)威性，但其究竟是全國(guó)人大常委會(huì)下的工作機(jī)構(gòu)，還是全國(guó)人大的專門委員會(huì)，或者是與全國(guó)人大常委會(huì)平級(jí)，各方觀點(diǎn)不一。焦點(diǎn)還是在于這個(gè)委員會(huì)是否要監(jiān)督全國(guó)人大常委會(huì)?？陀^情況是，全國(guó)人大及其常委會(huì)的各項(xiàng)活動(dòng)違憲的情形并未大量出現(xiàn)，主張通過(guò)獨(dú)立機(jī)關(guān)的法治理性抑制民主不理性的學(xué)者所擔(dān)心的情形也未多次出現(xiàn)。當(dāng)然，隨著全國(guó)人大常委會(huì)職權(quán)的更頻繁行使，一些認(rèn)為其行為涉嫌違憲的批評(píng)逐漸增多，讓我們看到了對(duì)其進(jìn)行憲法監(jiān)督的需要。而且監(jiān)督的結(jié)果未必是否定的，如果監(jiān)督機(jī)關(guān)本身有足夠公信力和權(quán)威，其對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)的憲法監(jiān)督反倒有助于定分止?fàn)?。所以，近期?lái)看，應(yīng)先行在全國(guó)人大之下籌建憲法委員會(huì)，級(jí)別與全國(guó)人大常委會(huì)相同。但其職權(quán)主要為有關(guān)憲法監(jiān)督的調(diào)查權(quán)、建議權(quán)，不包括憲法解釋權(quán)，不進(jìn)行違憲審查等活動(dòng)。通過(guò)前期縮小憲法監(jiān)督內(nèi)容來(lái)避免其與全國(guó)人大常委會(huì)的緊張關(guān)系。待小康社會(huì)全面建成后，視情況修改憲法，賦予其憲法解釋權(quán)，通過(guò)憲法解釋或者制定法律，使其有權(quán)但不必須裁決國(guó)家機(jī)關(guān)之間的憲法爭(zhēng)議，追究嚴(yán)重違憲行為的憲法責(zé)任。待2050年之后，將規(guī)范性文件審查權(quán)移至憲法委員會(huì)，并逐步擴(kuò)大憲法監(jiān)督內(nèi)容。

憲法委員會(huì)的人數(shù)等組織機(jī)構(gòu)問(wèn)題可視具體情況細(xì)化，但其產(chǎn)生初期應(yīng)由全國(guó)人大出臺(tái)相應(yīng)產(chǎn)生辦法，經(jīng)專門推薦委員會(huì)從經(jīng)驗(yàn)豐富的法學(xué)家、法律實(shí)務(wù)人員以及立法、政界人士中推薦，由全國(guó)人大批準(zhǔn)任命。以后可逐步過(guò)渡到由國(guó)家主席提名等，全國(guó)人大決定，同時(shí)要求不得兼職，進(jìn)行憲法宣誓。加強(qiáng)非因特定事項(xiàng)和程序不得解職、薪酬一般不得減少等任職保障。

再次是該委員會(huì)的憲法監(jiān)督程序。前述兩類方案中，都有學(xué)者提出憲法監(jiān)督采取司法程序的形式。雖然司法的更大價(jià)值在于公正而非效率，通過(guò)司法程序進(jìn)行憲法監(jiān)督可能反倒需要更長(zhǎng)周期。但司法的程序價(jià)值及其公正理性，確實(shí)可以提高憲法監(jiān)督的公信力和權(quán)威性，且采取準(zhǔn)司法形式和司法化并不能簡(jiǎn)單等同。故在憲法監(jiān)督，尤其是違憲審查中不妨適當(dāng)引入。在近期，提起程序上，可參照立法法、監(jiān)督法等的規(guī)定，但應(yīng)擴(kuò)大監(jiān)督范圍，同時(shí)明確提請(qǐng)條件，如規(guī)定必須說(shuō)明待監(jiān)督行為可能違反或抵觸的憲法規(guī)范。受理機(jī)關(guān)自是憲法委員會(huì)無(wú)疑，審查后可向涉及的主體提出相應(yīng)建議，由后者采取進(jìn)一步措施。但最終必須使憲法委員會(huì)可以獨(dú)立完成整個(gè)憲法監(jiān)督程序，作出終局決定。憲法監(jiān)督過(guò)程中，可通過(guò)聽證、網(wǎng)上公布、工作報(bào)告等保證民主性、公開性。尤其要嚴(yán)格遵守監(jiān)督程序要求，依法定形式和要件登記、反饋監(jiān)督結(jié)果。

值得一提的是，從憲法監(jiān)督效力來(lái)看，在中期，遇到受監(jiān)督主體在憲法監(jiān)督程序期間，經(jīng)溝通協(xié)商或其他原因自行更正違憲行為的情形，僅終止審查而無(wú)其他后果也可以算是追究的形式之一。但長(zhǎng)期來(lái)看，這有違權(quán)責(zé)相一致的精神，不利于憲法權(quán)威的維護(hù)。

(作者：中國(guó)政法大學(xué)教授)