［摘要］全國人大及其常委會走過了 70 年輝煌歷程。人民代表大會制度是人類歷史上的全新政治制度，具有先進政治理念、鮮明中國特色、深厚文化底蘊，其確立、運行、完善和發(fā)展是“兩個結合”的典范。全國人大及其常委會 70 年的光輝歷程，充分地展示了人民代表大會制度的正式確立和有效運行、顯著特點和優(yōu)勢功效等。新時代新征程要堅定“四個自信”，堅持好、完善好、運行好人民代表大會制度，推動人大工作高質(zhì)量發(fā)展，為推動中國式現(xiàn)代化建設做出積極貢獻。

［關鍵詞］憲法；一屆全國人大一次會議；人民代表大會制度；制度自信

［作者簡介］萬其剛，法學博士，全國人大圖書館。

毛澤東積極倡導并開創(chuàng)“第一個結合”，于 1938 年 10 月 14 日在中國共產(chǎn)黨第六屆中央委員會擴大的第六次會議上的政治報告《論新階段》中首次明確提出：“馬克思主義必須和我國的具體特點相結合并通過一定的民族形式才能實現(xiàn)。馬克思列寧主義的偉大力量，就在于它是和各個國家具體的革命實踐相聯(lián)系的。對于中國共產(chǎn)黨說來，就是要學會把馬克思列寧主義的理論應用于中國的具體的環(huán)境。” 2021 年 7月 1 日，習近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立一百周年大會上的講話中首次正式提出“兩個結合”，即“堅持把馬克思主義基本原理同中國具體實際相結合、同中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化相結合”。這不僅使中國共產(chǎn)黨的理論創(chuàng)新實現(xiàn)了三次歷史性飛躍，而且在其指導下建立和完善了作為根本政治制度的人民代表大會制度。人民代表大會制度是人類歷史上的全新政治制度，具有先進政治理念、鮮明中國特色、深厚文化底蘊，其確立、運行、完善和發(fā)展是“兩個結合”的典范。在慶祝全國人民代表大會成立 70 周年之際，本文以“兩個結合”為主線和方法論，分三個部分梳理人民代表大會制度在理論（指導思想）、制度、實踐等方面的重大創(chuàng)新成果。

正式建立和運行人民代表大會制度

人民代表大會制度是在中國共產(chǎn)黨領導下，以馬克思主義中國化的第一次歷史性飛躍——毛澤東思想為指導建立起來并開始運行的，它本身也是毛澤東思想的重 要組成部分。在新中國成立前，毛澤東就已在《論聯(lián)合政府》《論人民民主專政》等 一系列論著中擘畫了人民代表大會制度。一開始，中國是學習借鑒蘇聯(lián)蘇維埃制度。“關于蘇維埃，不管名詞是否妥當，但蘇維埃是工農(nóng)代表會議，它與資產(chǎn)階級的議會制度是有原則區(qū)別的。列寧說蘇維埃政權不僅可以用于資本主義國家，而且可以用于殖民地國家。毛澤東同志發(fā)展了這種思想，把它發(fā)展成為中國的代表會議制。”在實踐中，中國共產(chǎn)黨對蘇維埃制度進行了積極探索和創(chuàng)新，比如，一些基層蘇維埃代表由差額選舉產(chǎn)生；創(chuàng)建了審計監(jiān)督制度等，審計委員會做了卓有成效的工作。這種創(chuàng)新一直延續(xù)下來。新中國成立后，中國共產(chǎn)黨努力把馬克思主義基本原理同中國具體實際相結合，確立了包括政治制度在內(nèi)的一系列國家制度。

（一）毛澤東領導并主持起草 1954 年憲法

毛澤東作為憲法起草委員會主席，十分重視憲法起草工作，還專門帶領憲法起草小組在杭州集中精力做好這件大事。毛澤東就憲法發(fā)表了一系列重要論述，概括起來主要有以下幾個方面。

第一，憲法是總章程，是根本大法。“一個團體要有一個章程，一個國家也要有一個章程，憲法就是一個總章程，是根本大法。”憲法是立國安邦的大法。

第二，人民民主的原則和社會主義原則。用憲法這樣一個根本大法的形式把這兩個原則固定下來，“使全國人民有一條清楚的軌道，使全國人民感到有一條清楚的明確的和正確的道路可走，就可以提高全國人民的積極性”；“人民民主，這就是無產(chǎn)階級領導的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎的人民民主專政。人民民主的原則貫串在我們整個憲法中”。這就是人民的憲法。

第三，我國憲法是社會主義類型的憲法。它“總結了我國的革命經(jīng)驗和建設經(jīng)驗，同時它也是本國經(jīng)驗和國際經(jīng)驗的結合”，不同于資產(chǎn)階級類型憲法，“我們的憲法，就是比他們（指英國、法國、美國——引者注）革命時期的憲法也進步得多。我們優(yōu)越于他們”。它還不是完全社會主義的憲法，是一個過渡時期的憲法。“我們現(xiàn)在要團結全國人民，要團結一切可以團結和應當團結的力量，為建設一個偉大的社會主義國家而奮斗。這個憲法就是為這個目的而寫的”。這充分體現(xiàn)了憲法自信和自覺。

第四，堅持實事求是，從實際出發(fā)。作為“過渡時期的憲法”，所規(guī)定的各種辦法，“大部分是過渡性質(zhì)的。人民的權利，如勞動權、受教育權等，是逐步保證，不能一下子保證”。“人民的權利和義務，也有過渡時期的特點”。比如公民權利的物質(zhì)保證，將來生產(chǎn)發(fā)展了，比現(xiàn)在一定擴大。

第五，采取領導機關的意見和廣大群眾的意見相結合。“這就是領導和群眾相結合，領導和廣大積極分子相結合的方法”，強調(diào)一切重要的立法都要采用這個方法。1954 年憲法就是組織動員人民廣泛參與制定的。

第六，“搞憲法是搞科學”。憲法里寫什么不寫什么，應當怎樣寫，要合理、科學，要堅持科學的態(tài)度。憲法起草、制定是慎重的，嚴謹細致的。就在一屆全國人大一次會議開幕的前一天（即 1954 年 9 月 14 日），毛澤東還專門主持召開中央人民政府委員會臨時會議，針對代表們提出的意見，對憲法草案作了兩處修改。

（二）一屆全國人大一次會議行使制憲權

制憲權是一個國家最重要的一項權力。“立憲和修憲在任何一個國家都是最為重要的政治活動和立法活動”。嚴格來說，全國人大行使制憲權是指全國人大制定憲法的權力，也就是一屆全國人大一次會議審議通過的 1954 年憲法。毛澤東在開幕詞中指出：這次會議“負有重大的任務”，其中第一項就是“制定憲法”。此后的憲法文本上均明確規(guī)定，全國人大的第一項職權即“修改憲法”。不論是制定憲法的權力，還是修改憲法的權力，都僅屬于全國人大。因此，制憲權（或修憲權）是高于包括立法權在內(nèi)的其他國家權力的。這實際上表征著全國人大是最高國家權力機關。

1954 年憲法包括：序言，第一章總綱，第二章國家機構，第三章公民的基本權利和義務，第四章國旗、國徽、首都，共 106 條。它是在總結《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》（以下簡稱《共同綱領》）和新中國成立 5 年來國家機關工作經(jīng)驗的基礎上，進一步確認了新生人民政權的正當性，對國家制度——人民民主制度作了更為完備的規(guī)定，規(guī)定實行民主集中制，確認適合我國國情、便于人民行使國家權力的人民代表大會制度。

關于人民代表大會制度的定位，劉少奇在關于憲法草案的報告中指出，我們國家的政治制度是人民代表大會制度，采用這種政治制度，是同我們國家的根本性質(zhì)相聯(lián)系的。“人民代表大會制既規(guī)定為國家的根本政治制度，一切重大問題就都應當經(jīng)過人民代表大會討論，并作出決定。”從此，“人民代表大會制度是我國的根本政治制度”這一經(jīng)典表述沿用至今。

（三）實行民族區(qū)域自治制度

在總結《共同綱領》和民族區(qū)域自治實施綱要等的實踐經(jīng)驗基礎上，1954 年憲法對民族區(qū)域自治以及各少數(shù)民族的政治、經(jīng)濟和文化建設作了規(guī)定，明確自治機關（自治區(qū)、自治州和自治縣三級）及“依照憲法和法律規(guī)定的權限行使自治權”。就是說，在處理中央和地方關系方面，我國采取單一制國家體制，創(chuàng)制性地實行民族區(qū)域自治制度，保障各少數(shù)民族的自治權利。這是經(jīng)過反復比較和權衡后做出的偉大創(chuàng)造，“在中國適宜于實行民族區(qū)域自治，而不宜于建立也無法建立民族共和國”，“這樣的制度是史無前例的創(chuàng)舉”。這是屬于中國的制度，與 1922 年蘇聯(lián)采取的多民族的聯(lián)邦制相比，具有根本區(qū)別和顯著優(yōu)勢。正如毛澤東指出的：“國家的統(tǒng)一，人民的團結，國內(nèi)各民族的團結，這是我們的事業(yè)必定要勝利的基本保證。”

（四）一屆全國人大一次會議的“開法”

一屆全國人大一次會議是全國人大實際運行的開始，標志著全國人大會議制度在繼承完善中華蘇維埃全國代表大會、“三三制”參議會、華北臨時人民代表大會、中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議等的會議制度基礎上初步建立起來了，主要有：召開預備會議；通過會議議程；設會議主席團并明確任務；舉行開幕式并致開幕詞；安排大會發(fā)言；會議通過無記名方式投票辦法，明確表決方式；開展提案及其審查工作，舉行閉幕式等。

這當中，有兩點值得特別關注。一是這次會議議程實現(xiàn)了毛澤東關于采取民主集中制、由各級人大確定大政方針并選舉政府這一偉大構想，沿襲成為全國人大會議（尤其是換屆會議）的基本議程。二是會議通過的憲法和全國人大組織法，對全國人大會議制度作了原則規(guī)定。因此，這次會議的成果是開創(chuàng)性的、標志性的，也是全面的，而全國人大會議制度的建立和實行，為人大進一步行使職權提供了制度和程序保障。

一屆全國人大一次會議制定憲法，標志著新中國成立后制憲會議的召開，標志著人民代表大會制度在全國范圍內(nèi)正式建立并運行起來。人民代表大會制度、民族區(qū)域自治制度等社會主義制度全面確立，實現(xiàn)了為新中國“鏟地基”“起房子”的現(xiàn)代國家制度目標，“保證我們的國家能夠有效地動員和集中全國人民的力量來建設社會主義社會”。

至 1976 年 10 月，人民代表大會制度經(jīng)歷曲折發(fā)展時期。1976 年 10 月后全國人大工作逐漸恢復。1978 年 3 月，五屆全國人大一次會議修改 1975 年憲法，恢復 1954 年憲法的基本原則，重新確定全國人大為最高國家權力機關等。這表明人民代表大會制度已扎根中國土壤、深入民心，并逐步走上正軌。

堅持和完善人民代表大會制度

1978 年 12 月召開的中共十一屆三中全會是劃時代的，開啟了改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設新時期。鄧小平明確提出：“把馬克思主義的普遍真理同我國的具體實際結合起來，走自己的道路，建設有中國特色的社會主義”。我們黨“形成中國特色社會主義理論體系，實現(xiàn)了馬克思主義中國化新的飛躍”。以此為指導，在中共中央堅強領導下，全國人大及其常委會依法行使職權，開展工作，人民代表大會制度建設和人大工作進入新發(fā)展階段。

（一）“新的憲法要給人面貌一新的感覺”

鄧小平親自指導憲法修改工作，同意以 1954 年憲法為基礎進行全面修改，就憲法理念原則和文本結構等方面提出明確意見。

第一，明確修改工作的指導思想。“要使我們的憲法更加完備、周密、準確，能夠切實保證人民真正享有管理國家各級組織和各項企業(yè)事業(yè)的權力，享有充分的公民權利，要使各少數(shù)民族聚居的地方真正實行民族區(qū)域自治，要改善人民代表大會制度，等等。”

第二，體現(xiàn)新時期中國共產(chǎn)黨的路線、方針、政策。“中國要搞社會主義，堅持社會主義，憲法中要肯定這一點。要建設一個高度民主、高度文明的現(xiàn)代化的社會主義國家。四個現(xiàn)代化，特別是高度民主、高度文明，過去沒有反映到憲法里，這次要反映進去”。鄧小平強調(diào)：“憲法序言里要提馬列主義、毛澤東思想，條文里不提”。后來，鄧小平明確指出：“我們在改革開放初期就提出‘四個堅持’。沒有這‘四個堅持’，特別是黨的領導，什么事情也搞不好，會出問題。”堅持四項基本原則，核心是堅持黨的領導。

第三，更新憲法理念。“同意把‘權利與義務’放在‘國家機構’前面的意見”。這在實質(zhì)上是充分彰顯國家一切權力屬于人民的理念，體現(xiàn)人民主體地位和人民當家作主的核心內(nèi)容。

第四，完善國家機構設置。1981 年 3 月 18 日，在談到憲法修改問題時，鄧小平表示：“還是要恢復設立國家主席的職位。中國是個大國，設國家主席，對國家有利”。1982 年 2 月 20 日，鄧小平出席中共中央政治局會議，在會上主張設立國家主席。23 日，他再次強調(diào)“如果國家需要就設立，不能從對某一個人的考慮來確立我們國家的體制”。他還主張設立中央軍事委員會，并親自起草了相關條文。

（二）1982 年憲法的主要內(nèi)容

1982 年 12 月 4 日，五屆全國人大五次會議通過《中華人民共和國憲法》（即1982 年憲法）。它繼承和發(fā)展了 1954 年憲法的基本原則，明確了堅持四項基本原則， 規(guī)定今后國家的根本任務是集中力量進行社會主義現(xiàn)代化建設，重新規(guī)定了我國的根本制度、公民的基本權利和義務、國家機構等。

第一，關于國家性質(zhì)（即國體）。1982 年憲法在總綱中開宗明義規(guī)定，中華人民共和國是工人階級領導的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。社會主義制度是中國的根本制度。

第二，關于公民的基本權利和義務。1982 年憲法，一是恢復了 1954 年憲法關于公民在法律面前一律平等的規(guī)定，充實和細化其他權利自由。二是規(guī)定年滿 18 周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權；但是依照法律被剝奪政治權利的人除外。三是增加了公民的人格尊嚴不受侵犯的規(guī)定。禁止用任何方法對公民進行侮辱、誹謗和誣告陷害。四是規(guī)定國家相應的基本政策和措施，保障公民權利自由的實現(xiàn)。這些是憲法的重要內(nèi)容，“憲法是每個公民享有權利、履行義務的根本保證”。

第三，關于人民代表大會制度。1982 年憲法，一是規(guī)定國家的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務。二是規(guī)定國家機構實行民主集中制的原則。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負責，受人民監(jiān)督。國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督。三是規(guī)定由人民代表大會統(tǒng)一行使國家權力。明確劃分國家的行政權、審判權、檢察權和武裝力量的領導權，各國家機關依法行使職權。四是規(guī)定全國人民代表大會及其常委會行使國家立法權。五是規(guī)定縣級以上的地方各級人民代表大會設立常務委員會。為人民代表大會組織制度的發(fā)展提供憲法依據(jù)。此外，還首次明確了居民委員會、村民委員會等基層群眾性自治組織的憲法地位和作用。

第四，關于民族區(qū)域自治制度。1982 年憲法不但恢復了 1954 年憲法中一些重要的原則，而且根據(jù)國家情況的變化增加了新的內(nèi)容，“體現(xiàn)了國家充分尊重和保障各少數(shù)民族管理本民族內(nèi)部事務的民主權利的精神”。

1982 年憲法通過后，根據(jù)我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設需要，1988 年 3月，七屆全國人大一次會議通過憲法修正案，這是我國首次采用這種形式修改憲法并延續(xù)下來。截至 2004 年 3 月，全國人大先后四次修改憲法的個別條款和部分內(nèi)容，通過憲法修正案 31 條。其中，1993 年憲法修正案規(guī)定建設有中國特色社會主義的理論、國家實行社會主義市場經(jīng)濟。1999 年憲法修正案將鄧小平理論載入憲法；增加規(guī)定依法治國、建設社會主義法治國家。2004 年憲法修正案，增加規(guī)定“三個代表”重要思想、國家尊重和保障人權、公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯等。這是新中國憲法首次載入“人權”概念，體現(xiàn)了黨和政府尊重保障人權的理念，使憲法關于公民基本權利自由的規(guī)定更為完整、全面。

總之，中國特色社會主義政治發(fā)展道路的“核心思想、主體內(nèi)容、基本要求， 都在憲法中得到了確認和體現(xiàn)”。1982 年憲法是一部有中國特色、適應新的歷史時期社會主義現(xiàn)代化建設需要的、長期穩(wěn)定的根本大法。它及其四個修正案的頒行，為中國特色社會主義的開創(chuàng)、堅持和發(fā)展提供了堅實的憲法保障。

（三）關于人民代表大會制度的新定性和定位

第一，保障人民民主，必須加強法制。鄧小平明確提出：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”“領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。這種制度問題，關系到黨和國家是否改變顏色”。這是新時期以來黨和國家堅定不移的重大方針，必須使民主制度化、法律化， 使其具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和權威性。

第二，堅持實行人民代表大會制度。鄧小平指出：“我們的制度是人民代表大會制度，共產(chǎn)黨領導下的人民民主制度，不能搞西方那一套”。“在政治體制改革方面有一點可以肯定，就是我們要堅持實行人民代表大會的制度，而不是美國式的三權鼎立制度。”

第三，實行全國人民代表大會一院制。“中國大陸不搞多黨競選，不搞三權分立、兩院制。我們實行的就是全國人民代表大會一院制，這最符合中國實際。如果政策正確，方向正確，這種體制益處很大，很有助于國家的興旺發(fā)達，避免很多牽扯。”我們的社會主義制度有集中力量辦大事的顯著優(yōu)勢。

第四，建設社會主義民主政治，最重要的是堅持和完善人民代表大會制度。江澤民提出：“堅持和完善人民代表大會制度是政治體制改革的一個重要內(nèi)容”。“人民代表大會應該成為聯(lián)系群眾、反映民意、解決矛盾的主要民主渠道。”這是首次明確提出堅持和完善人民代表大會制度。他指出：“發(fā)展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來”，首次提出并闡述了三者的有機統(tǒng)一。

第五，人民代表大會制度是中國人民當家作主的重要途徑和最高實現(xiàn)形式。胡錦濤首次提出：“在我國實行人民代表大會制度，是我們黨把馬克思主義基本原理同 中國具體實際相結合的偉大創(chuàng)造”，強調(diào)“人民代表大會制度是符合中國國情、體現(xiàn) 中國社會主義國家性質(zhì)、能夠保證中國人民當家作主的根本政治制度，也是黨在國家政權中充分發(fā)揚民主、貫徹群眾路線的最好實現(xiàn)形式，同國家和人民命運息息相關”；“是中國人民當家作主的重要途徑和最高實現(xiàn)形式，是中國社會主義政治文明的重要制度載體”。堅持和完善這一根本政治制度，就是要“更好把堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國統(tǒng)一于社會主義民主政治建設實踐，統(tǒng)一于社會主義現(xiàn)代化建設全過程，推動人民代表大會制度與時俱進”。這就進一步闡述了三者有機統(tǒng)一的內(nèi)涵和實踐要求。

（四）中國特色的社會主義法律體系如期形成

中共十一屆三中全會明確提出，全國人大及其常委會應當把立法工作擺到重要議程上來，此后，我國立法活動全面恢復并迅速展開。全國人大及其常委會根據(jù)憲法，陸續(xù)制定和修改經(jīng)濟、政治、社會等方面一大批重要法律。特別是選舉法、全國人民代表大會組織法、國務院組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法（以下簡稱地方組織法）、民族區(qū)域自治法、代表法、香港特別行政區(qū)基本法、澳門特別行政區(qū)基本法、立法法、監(jiān)督法、預算法、審計法，以及全國人大議事規(guī)則、全國人大常委會議事規(guī)則等法律的頒布實施，細化并落實了憲法規(guī)定和原則精神，細化了公民的權利自由，健全了國家機構的設置、組織、職權行使的程序，全面建立人大選舉任免、代表、重大事項決定、立法、監(jiān)督等制度。這既是全國人大及其常委會依法行使職權的重要成果，也為全國人大及其常委會行使職權和開展工作提供了法治保障。

2011 年 3 月，全國人大常委會委員長吳邦國在十一屆全國人大四次會議上宣布：“由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個層次的法律規(guī)范構成的中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，國家經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設以及生態(tài)文明建設的各個方面實現(xiàn)有法可依。這是我國社會主義民主法制建設史上的重要里程碑，具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。”這是中國特色社會主義制度逐步走向成熟的重要標志。中國特色社會主義法律體系是以憲法和法律的形式確立了一系列制度，包括：國家的根本制度和根本任務，中國共產(chǎn)黨的領導和指導思想，工人階級領導的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎的人民民主專政的國體，人民代表大會制度的政體，國家一切權力屬于人民、公民依法享有廣泛的權利和自由，中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾組織制度，公有制為主體、多種所有制共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度和按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，等等。這對推動中國特色社會主義制度的形成、促進我國社會主義現(xiàn)代化事業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了重大的作用。

堅持好、完善好、運行好人民代表大會制度

2013 年召開的中共十八屆三中全會，“也是劃時代的，開啟了新時代全面深化改革、系統(tǒng)整體設計推進改革新征程，開創(chuàng)了我國改革開放全新局面”。以習近平同志為核心的黨中央堅持“兩個結合”，創(chuàng)立了習近平新時代中國特色社會主義思想。全國人大及其常委會以此為指導，在中共中央堅強領導下，堅持走中國特色社會主義政治發(fā)展道路和法治道路，依法履行職責，不斷發(fā)展全過程人民民主，推動人民代表大會制度建設和人大工作取得歷史性成就，“人民代表大會制度更加成熟、更加定型”，為以中國式現(xiàn)代化全面推進強國建設、民族復興偉業(yè)提供了更加堅實的根本政治制度保障。

（一）通過第五個憲法修正案，維護憲法權威和尊嚴

習近平總書記強調(diào)：“憲法是國家根本法，是國家各種制度和法律法規(guī)的總依據(jù)”；“是治國安邦的總章程，是黨和人民意志的集中體現(xiàn)，具有最高的法律地位、法律權威、法律效力”；“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政”。

第一，中共中央全會首次專題研究修憲問題。習近平總書記親自部署和領導修憲工作，主持召開座談會。2017 年 12 月，習近平總書記在中共中央召開的黨外人士座談會上強調(diào)：“修改憲法，是事關全局的重大政治活動和重大立法活動，必須在中共中央集中統(tǒng)一領導下進行”，“憲法修改，既要順應黨和人民事業(yè)發(fā)展要求，又要遵循憲法法律發(fā)展規(guī)律”。2018 年 1 月，中共十九屆二中全會審議通過了《中共中央關于修改憲法部分內(nèi)容的建議》。

第二，確認和體現(xiàn)重大創(chuàng)新成果。2018 年 3 月，十三屆全國人大一次會議通過憲法修正案，共 21 條，從憲法上對人民代表大會制度做出新規(guī)定和新表達。一是將科學發(fā)展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想載入憲法，確立其在國家政治和社會生活中的指導地位；增寫“貫徹新發(fā)展理念”。二是增寫“中國共產(chǎn)黨領導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”，強化中國共產(chǎn)黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心地位，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，是社會主義法治最根本的保證。三是增加“國家倡導社會主義核心價值觀”的內(nèi)容，明確當代中國精神。四是完善依法治國和憲法實施舉措。把“健全社會主義法制”改為“健全社會主義法治”；確認憲法宣誓制度等。五是修改國家主席任職方面的有關規(guī)定，加強和完善國家領導體制。六是增加設區(qū)的市制定地方性法規(guī)的規(guī)定，完善立法體制。七是深化鞏固國家監(jiān)察體制改革成果，增加“監(jiān)察委員會”一節(jié)。這確立了監(jiān)察委員會的憲法地位，健全國家機構設置，從“一府兩院”變成了“一府一委兩院”。這是我國重大政治體制改革，是國家政權組織形式的一個重大變化，是新時代人民代表大會制度創(chuàng)新發(fā)展的重要體現(xiàn)。

第三，全面貫徹實施憲法。黨和國家把全面貫徹實施憲法作為全面依法治國、建設社會主義法治國家的首要任務和基礎性工作來抓，開展一系列開創(chuàng)性工作，維護憲法權威和尊嚴。一是強化全國人大及其常委會的憲法實施和監(jiān)督職能作用。這主要有：首次提出“通過完備的法律推動憲法實施”，這是根據(jù)我國憲法及其實施的重要特點而做出的一個重大論斷，進一步明確了全國人大及其常委會的立法職能；“用科學有效、系統(tǒng)完備的制度體系保證憲法實施”，這是堅持和完善人民代表大會制度的必然要求。二是建立憲法實施和監(jiān)督工作情況報告制度。2020 年 12 月，中共中央印發(fā)的《法治中國建設規(guī)劃（2020—2025 年）》明確提出：“全國人大及其常委會要切實擔負起憲法監(jiān)督職責，加強憲法實施和監(jiān)督，并將其作為全國人大常委會年度工作報告的重要事項。”這是一個重大的制度創(chuàng)新。在實踐中，全國人大常委會工作報告已專門有一部分報告憲法實施和監(jiān)督的內(nèi)容，現(xiàn)已成為常委會工作報告中固定板塊內(nèi)容。三是設立國家憲法日制度并依法開展活動。習近平總書記先后四次在國家憲法日到來之際，做出重要指示。截至 2023 年底，全國人大常委會辦公廳會同有關方面連續(xù) 10 年開展國家憲法日活動，在全社會弘揚憲法精神、增強憲法自信。四是行使憲法和香港特別行政區(qū)基本法賦予的權力，做出關于建立健全香港特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制的決定，制定香港特別行政區(qū)維護國家安全法，做出關于香港特別行政區(qū)行政長官普選問題的決定，修訂香港特別行政區(qū)基本法附件一和附件二等，捍衛(wèi)憲法和基本法權威。五是制定國歌法，修改國旗法、國徽法，完善國家象征和標志的法律制度。六是制定國家勛章和國家榮譽稱號法，并做出三個相關決定。七是制定英雄烈士保護法、愛國主義教育法等，體現(xiàn)社會主義核心價值觀。八是深化和拓展合憲性審查等憲法工作。2023 年 3 月，十四屆全國人大一次會議對立法法做出重要修改，明確規(guī)定在法律草案起草、審議中和開展備案審查工作中進行合憲性審查和合憲性涉憲性問題研究的相關要求；在全國人大常委會關于完善和加強備案審查制度的決定中也做出相關規(guī)定，目的是確保每一個立法環(huán)節(jié)都把好憲法關，確保每一部法律都符合憲法規(guī)定、原則和精神?，F(xiàn)在，對所有提請審議的法律案都進行合憲性研究和審查。

總之，新時代我國憲法理論和實踐創(chuàng)新成果非常豐富，憲法日益深入人心。

（二）習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想

2024 年 9 月，習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立 70 周年大會上的講話堅持“兩個結合”，深刻把握社會主義民主政治發(fā)展規(guī)律，系統(tǒng)總結加強社會主義民主政治建設的實踐經(jīng)驗，持續(xù)推進人民代表大會制度理論和實踐創(chuàng)新，首次使用了“黨關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想”這個提法或范疇，豐富和發(fā)展了這一重要思想。該重要思想是由一系列重大論斷或命題、核心內(nèi)容、實踐要求組成的。

第一，關于人民代表大會制度的幾個重大創(chuàng)新論斷。一是全新政治制度和偉大創(chuàng)造。“人民代表大會制度是中國共產(chǎn)黨領導中國人民艱辛探索長期奮斗的成果，是從中國土壤中生長起來的全新政治制度，是人類政治制度史上的偉大創(chuàng)造。”二是“三者有機統(tǒng)一”的根本政治制度安排。習近平總書記首次明確提出：“人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一的根本政治制度安排，必須長期堅持、不斷完善。”三是“實現(xiàn)我國全過程人民民主的重要制度載體”。這是習近平總書記首次在中央人大工作會議上的講話中提出并做出系統(tǒng)闡述，在慶祝全國人民代表大會成立 70 周年大會上的講話中予以重申和強調(diào)。這個全新的重大論斷進一步闡明了根本政治制度在發(fā)展全過程人民民主中的地位和作用，突顯了人民代表大會及其常委會的職責使命。四是支撐國家治理體系和治理能力的根本政治制度。這是把根本政治制度同全面深化改革的總目標聯(lián)系起來。習近平總書記首次明確提出：“人民代表大會制度是中國特色社會主義制度的重要組成部分 , 也是支撐中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度”。五是“五個顯著政治優(yōu)勢”。這是習近平總書記在中央人大工作會議上的講話中“三個有效保證”基礎上提出來的，即“人民代表大會制度具有堅持中國共產(chǎn)黨領導、保證黨領導人民依法有效治理國家的顯著優(yōu)勢”；“人民代表大會制度具有踐行全過程人民民主、保障人民當家作主的顯著優(yōu)勢”；“人民代表大會制度具有貫徹民主集中制、保證國家政治生活既充滿活力又安定有序的顯著優(yōu)勢”；“人民代表大會制度具有保障全面依法治國、實現(xiàn)國家各方面工作法治化的顯著優(yōu)勢”；“人民代表大會制度具有維護國家統(tǒng)一、保障國家長治久安的顯著優(yōu)勢”。這進一步精辟概括了人民代表大會制度的重要作用和獨特優(yōu)勢。

第二，關于“八個必須堅持”。這是這一重要思想的核心內(nèi)容，包括：“必須堅持中國共產(chǎn)黨領導，必須堅持用制度體系保障人民當家作主，必須堅持全面依法治國，必須堅持民主集中制，必須堅持走中國特色社會主義政治發(fā)展道路，必須堅持推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須堅持充分發(fā)揮人大代表作用，必須堅持按照‘四個機關’要求加強各級人大建設”。這是習近平總書記在中央人大工作會議上的講話中“六個必須堅持”基礎上提出來的，進一步“闡釋了人民代表大會制度建設和人大工作的大方向、大原則、大道理”。

第三，關于“四個充分發(fā)揮”的工作要求。這包括：“充分發(fā)揮人大保證全面有效實施憲法法律的重要作用”；“充分發(fā)揮人大在立法工作中的主導作用”；“充分發(fā)揮人大監(jiān)督在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用”；“充分發(fā)揮人大在密切同人民群眾聯(lián)系中的帶頭作用”。

這一重要思想是中國共產(chǎn)黨關于社會主義民主建設、人民代表大會制度理論的集大成和最新概括，為新時代推動人大工作高質(zhì)量發(fā)展提供了根本遵循。

（三）關于加強和改進民族工作的重要思想

中共十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央既一脈相承又與時俱進貫徹黨的民族理論和民族政策，進一步拓展中國特色解決民族問題的正確道路，形成了習近平總書記關于加強和改進民族工作的重要思想，開辟了馬克思主義民族理論中國化時代化新境界，是新時代黨和國家民族工作的根本遵循。

在 2018 年憲法修正案中，憲法序言和總綱中均增加了“和諧”，這“有利于鑄牢中華民族共同體意識”。2022 年 3 月，修改后的地方組織法充實了“鑄牢中華民族共同體意識”等內(nèi)容，將“保障少數(shù)民族的權利”改為“保障少數(shù)民族的合法權利和利益”，將“尊重少數(shù)民族的風俗習慣”改為“保障少數(shù)民族保持或者改革自己的風俗習慣的自由”。

（四）健全黨全面領導人大的制度體系

第一，堅持黨的全面領導。既將堅持黨的領導入法，如制定對外關系法，修改全國人民代表大會組織法、選舉法和地方組織法等法律時都對此作了明確規(guī)定；又將黨的創(chuàng)新理論成果入法，如 2023 年修改立法法，對此作了進一步明確規(guī)定；修改全國人大常委會組成人員守則，明確堅持黨的領導、堅持黨和國家的指導思想，規(guī)定常委會組成人員應當堅持中國共產(chǎn)黨的領導，堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，依照憲法和法律規(guī)定履行職責、開展工作；關于完善和加強備案審查制度的決定中對備案審查工作的指導思想、原則和目標作出明確規(guī)定：明確必須堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，貫徹習近平法治思想，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一等。

第二，健全堅持黨的領導的制度安排。自 2015 年開始，習近平總書記主持召開中央政治局常委會會議，聽取全國人大常委會黨組工作匯報；通過中國共產(chǎn)黨的政治報告和中共中央全會文件部署同人大直接相關的任務，中共中央多次研究人大工作重要事項，特別是首次召開中央人大工作會議，專門出臺有關人大建設和工作的重要指導性文件等。同時，全國人大常委會黨組及時將人大工作中的重大問題、重要事項、重要情況向黨中央請示報告 , 發(fā)揮黨把方向、管大局、保落實的領導作用。

（五）健全人民當家作主制度體系

我國已經(jīng)“形成了全面、廣泛、有機銜接的人民當家作主制度體系，構建了多樣、暢通、有序的民主渠道”。這個制度體系包括：人民代表大會制度這個根本政治制度，中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度等基本政治制度，以及選舉制度、國家機構組織制度、立法制度、監(jiān)督制度、特別行政區(qū)制度等重要政治制度，為堅持和發(fā)展全過程人民民主提供制度保障，實現(xiàn)了過程民主和成果民主、程序民主和實質(zhì)民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統(tǒng)一。

第一，提高立法質(zhì)量和效率，不斷完善法律規(guī)范體系。一是健全立法體制和機制。2015 年、2023 年兩次修改立法法，健全立法體制機制，明確立法決策和改革決策相銜接，完善授權立法制度。二是大幅擴大立法主體范圍。明確國家監(jiān)察委員會有權制定監(jiān)察法規(guī)；賦予所有設區(qū)的市行使地方立法主體資格，目前我國享有地方立法權的主體共 354 個，包括 31 個?。▍^(qū)、市），289 個設區(qū)的市，30 個自治州以及 4 個不設區(qū)的地級市。三是加強重點領域立法。加快國家政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)文明建設等領域立法步伐，制定民法典、外商投資法、國家安全法等，修改選舉法、環(huán)境保護法、國防法等法律。四是建立并實行基層立法聯(lián)系點制度。2015 年以來， 全國人大常委會法工委先后設立 45 個基層立法聯(lián)系點，覆蓋全國 31 個省（區(qū)、市），帶動省、市兩級人大設立基層立法聯(lián)系點 7300 多個，暢通了基層群眾參與國家立法的民主渠道。這是新時代實行民主立法、發(fā)展全過程人民民主的生動實踐，成為中國一張亮麗的名片。全國人大及其常委會深入推進科學立法、民主立法、依法立法，立法成效顯著，從中共十八大至 2024 年 9 月，通過憲法修正案 1 件，制定法律 81 部，修改法律 260 部次，作出法律解釋 10 件，通過有關法律問題和重大問題的決定 114 件次，現(xiàn)行有效的法律 303 部，進一步完善和發(fā)展了以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家提供了法律保障。

第二，民主選舉是人民當家作主的直接體現(xiàn)，是人民代表大會制度的組織基礎和邏輯起點。各級人大都由民主選舉產(chǎn)生，人大代表選舉實行普遍、平等、差額、無記名投票、直接選舉和間接選舉相結合等原則，保證和實現(xiàn)人民依法行使選舉權利。一是我國人民依法享有選舉權和被選舉權。2977 名十四屆全國人大代表中，少數(shù)民族代表 442 名，占代表總數(shù)的 14.85%，全國 55 個少數(shù)民族都有十四屆全國人大代表。與十三屆全國人大代表相比，婦女代表 790 名，占代表總數(shù)的 26.54%，提高了 1.64 個百分點；一線工人、農(nóng)民代表 497 名（其中有 56 名農(nóng)民工代表），占代表總數(shù)的 16.69%，提高了 0.99 個百分點；專業(yè)技術人員代表 634 名，占代表總數(shù)的21.30%，提高了 0.73 個百分點；黨政領導干部代表 969 名，占代表總數(shù)的 32.55%，降低了 1.38 個百分點。這“三升一降”進一步體現(xiàn)了人大代表的廣泛性。二是實行直接選舉和間接選舉相結合的原則和制度，具有鮮明中國特色。最近的一次縣鄉(xiāng)兩級人大換屆選舉涉及 10.64 億選民，是全過程人民民主最生動的實踐，是世界上規(guī)模最大的基層民主選舉。改革開放以來，我國共依法進行 12 次鄉(xiāng)級、11 次縣級人大代表直接選舉，選民參選率一直保持在 90% 左右；9 次設區(qū)的市、自治州及以上人大代表間接選舉，順利完成各級人大的歷次換屆，產(chǎn)生各級國家機關，為社會主義現(xiàn)代化建設提供了堅實組織基礎和制度保證。

第三，依法加強政權建設。一是全國人民代表大會組織法實施近 30 年后，首次全面修改；先后兩次修改地方組織法，全面加強人大組織制度和工作制度建設，特別是健全縣鄉(xiāng)人大會議、工作、組織等方面制度。二是在國務院組織法實施 32 年后，首次予以修改完善；全國人大先后就國務院機構改革作出三個決定，推動構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行高效的黨和國家機構職能體系。三是作出關于開展國家監(jiān)察體制改革試點工作、在全國各地推開試點工作的決定，制定監(jiān)察法和監(jiān)察官法；作出多個涉及機構改革、職責調(diào)整的決定，推動國家機構改革完善。

第四，加強人大代表工作能力建設。“人民代表大會制度之所以具有強大生命力和顯著優(yōu)越性，關鍵在于深深植根于人民之中”。充分發(fā)揮人大代表作用，做到民有所呼、我有所應，是人民當家作主的重要體現(xiàn)，是人民代表大會制度的必然要求，是做好人大工作的重要基礎。一是全國人大常委會修改選舉法和代表法等法律，制定關于加強和改進全國人大代表工作的 35 條具體措施，設立代表工作委員會，健全代表工作機制，支持和保障代表依法履職。二是完善辦理代表建議工作的制度和機制，采取一系列新舉措，不斷提升代表建議辦理工作水平。三是健全“雙聯(lián)系”（即常委會聯(lián)系代表、代表聯(lián)系人民群眾）制度，拓展聯(lián)系的方式和內(nèi)容，通過代表集中視察、專題調(diào)研、代表小組和代表聯(lián)絡站活動、接待群眾、向選民或原選舉單位述職等方式，傾聽和反映群眾的意愿呼聲，發(fā)揮代表來自人民、扎根人民的特點優(yōu)勢。四是建立健全與列席常委會會議代表座談機制，擴大代表對常委會和專門委員會工作的參與，增加每次列席常委會會議的代表人數(shù)。

結語

全國人民代表大會、憲法、人民代表大會制度，這三者之間存在著極為緊密的聯(lián)系。概而言之，全國人民代表大會是最高國家權力機關，是唯一有權制定和修改憲 法的機關。憲法是人民代表大會制度的最高表達形式。“堅持依憲治國、依憲執(zhí)政，就包括堅持憲法確定的中國共產(chǎn)黨領導地位不動搖，堅持憲法確定的人民民主專政的 國體和人民代表大會制度的政體不動搖。”70 年來，在中共中央堅強領導下，全國人大及其常委會制定或修改憲法，制定法律（法令），是國家制度（人民代表大會制度）的主要供給者，又是該制度的積極踐行者，依法履行憲法實施和監(jiān)督職責，還選舉產(chǎn)生國家機構領導人員、審查批準十四個五年計劃（規(guī)劃），審議批準常委會和“一府兩院”工作報告等，將黨的主張轉化成國家意志、人民行動，為中國共產(chǎn)黨領導人民“創(chuàng)造經(jīng)濟快速發(fā)展奇跡和社會長期穩(wěn)定奇跡提供了重要制度保障”，為推動黨和國家事業(yè)興旺發(fā)達、長治久安發(fā)揮了重要作用。

人民代表大會制度的建立和完善是“兩個結合”的典范。毛澤東提出把馬克思列寧主義基本原理同中國具體實際進行“第二次結合”，強調(diào)要“以蘇為鑒”，對適合中國國情的社會主義革命和建設的正確道路進行艱辛探索，確立社會主義制度。習近平總書記深刻指出：“把馬克思主義基本原理同中國具體實際、同中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化相結合是必由之路。這是我們在探索中國特色社會主義道路中得出的規(guī)律性認識”，“‘兩個結合’是我們?nèi)〉贸晒Φ淖畲蠓▽?rdquo;。“我們黨開創(chuàng)的人民代表大會制度、政治協(xié)商制度，與中華文明的民本思想，天下共治理念，‘共和’、‘商量’的施政傳統(tǒng)，‘兼容并包、求同存異’的政治智慧都有深刻關聯(lián)”。這從理論上闡明了人民代表大會制度之所以符合中國國情和實際、具有中國特色和氣派的根本原因。也正因為如此，中國實現(xiàn)了從學習借鑒蘇維埃制度到創(chuàng)立人民代表大會制度的偉大跨越，為人類政治文明發(fā)展提供了中國智慧、中國方案，是“兩個結合”的生動寫照。

新時代人民代表大會制度建設和人大工作取得歷史性成就，發(fā)生歷史性變革，根本在于以習近平同志為核心的黨中央的堅強領導，根本在于習近平新時代中國特色社會主義思想特別是習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想的科學指引。這本身是國家根本政治制度和理論的運行、實踐，其結果又是對這一制度和理論的進一步發(fā)展、完善，推動人民代表大會制度更加成熟、更加定型，成為新時代根本政治制度的一個里程碑和新境界。這需要加強宣傳研究闡釋，講好中國人大故事、中國民主故事。

中共二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》，提出進一步全面深化改革的總目標，并首次明確提出：“堅持好、完善好、運行好人民代表大會制度。”習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立 70 周年大會上的講話中強調(diào)，要“進一步堅定道路自信、理論自信、制度自信、文化自信，在新時代新征程堅持好、完善好、運行好人民代表大會制度”。這是我國根本政治制度已經(jīng)更加成熟更加定型的必然邏輯，是對全國人大及其常委會提出的新的更高要求，充分發(fā)揮人民代表大會制度作為實現(xiàn)全過程人民民主的重要制度載體和支撐國家治理體系、治理能力的根本政治制度作用，將其顯著政治優(yōu)勢更好轉化為治理效能，為實現(xiàn)新時代新征程黨和人民的奮斗目標提供堅實制度保障。

本文發(fā)表在《當代中國史研究》2024年第6期，注釋從略，引用請參考原文。