黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出，“深化行政執(zhí)法體制改革”。貫徹落實好這項改革要求和任務(wù)，對深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府，具有重要意義。

一、充分認(rèn)識深化行政執(zhí)法體制改革的重要性和必要性

行政執(zhí)法是行政機關(guān)的基本職能，我國絕大多數(shù)法律、地方性法規(guī)和幾乎所有的行政法規(guī)，都是由行政機關(guān)執(zhí)行的。深化行政執(zhí)法體制改革，直接關(guān)系到政府依法全面履行職能，關(guān)系到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，關(guān)系到經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。

（一）深化行政執(zhí)法體制改革是確保法律實施和實行依法行政的迫切需要

法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。習(xí)近平總書記指出，“行政機關(guān)是實施法律法規(guī)的重要主體，要帶頭嚴(yán)格執(zhí)法，維護(hù)公共利益、人民權(quán)益和社會秩序。”這些年來，隨著政治體制改革和民主法治建設(shè)的推進(jìn)，行政機關(guān)執(zhí)行法律、依法行政的狀況有了很大改善，但仍然存在不少問題，突出表現(xiàn)是有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究甚至執(zhí)法犯法、貪贓枉法的現(xiàn)象時有發(fā)生，有的執(zhí)法不作為、以罰代刑、降格處理，也有的執(zhí)法亂作為、變通執(zhí)法、選擇執(zhí)法、人情執(zhí)法、釣魚執(zhí)法，以及以罰款創(chuàng)收為目的的利益驅(qū)動執(zhí)法，行政執(zhí)法自由裁量權(quán)過大、同事不同罰的情況比較普遍。這些問題的存在，嚴(yán)重影響了法律的公正和權(quán)威，嚴(yán)重?fù)p害了黨和政府形象，已經(jīng)成為行政執(zhí)法領(lǐng)域中群眾普遍關(guān)注、各方面反映強烈的突出問題。執(zhí)法者不能嚴(yán)格執(zhí)法甚至執(zhí)法犯法，又如何保證大眾守法？因此，“正人先正己”，必須深化行政執(zhí)法體制改革，著力規(guī)范職責(zé)配置和執(zhí)法行為，強化權(quán)力監(jiān)督和責(zé)任追究，促進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，保證法律有效實施。

（二）深化行政執(zhí)法體制改革是發(fā)揮市場配置資源決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的迫切需要

長期以來，政府部門把很大精力放在行政審批上，重審批、輕監(jiān)管，甚至以批代管，不僅導(dǎo)致政府職能錯位、行政效率低下，也嚴(yán)重遏制市場主體創(chuàng)業(yè)、興業(yè)和發(fā)展的活力。

近年來，按照中央部署，以簡政放權(quán)為重點的行政審批制度改革和商事登記制度改革取得了明顯進(jìn)展，政府管理從以事前審批為主，逐步轉(zhuǎn)到以事中事后監(jiān)管為主，這是行政管理理念和管理模式的重大轉(zhuǎn)變。但是，從目前情況看，現(xiàn)行行政執(zhí)法體制還不能很好地適應(yīng)這種轉(zhuǎn)變，在加強和改進(jìn)事中事后監(jiān)管方面，還存在諸多薄弱環(huán)節(jié)，主要是多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法，權(quán)責(zé)脫節(jié)、爭權(quán)諉責(zé)，力量分散、監(jiān)管不到位現(xiàn)象較為突出。一些部門習(xí)慣于以批代管，在加強監(jiān)管方面經(jīng)驗不足、方法不多、能力不強。這些問題不解決，將嚴(yán)重制約政府管理職能和管理方式的轉(zhuǎn)變，而且還可能造成“一放就亂”進(jìn)而再回到重審批輕監(jiān)管的老路子上去。因此，必須深化行政執(zhí)法體制改革，理順管理體制，強化監(jiān)管職責(zé)，優(yōu)化資源配置，推進(jìn)執(zhí)法監(jiān)管制度化、規(guī)范化、程序化，切實做到放管并重，該放的放開搞活，該管的管住管好，為充分發(fā)揮市場決定性作用和更好發(fā)揮政府作用提供體制保障。

（三）深化行政執(zhí)法體制改革是促進(jìn)經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展和保障人民群眾合法權(quán)益的迫切需要

市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，政府必須依法監(jiān)管，以彌補市場失靈，促進(jìn)企業(yè)自主經(jīng)營、公平競爭，消費者自由選擇、自主消費，商品和要素自由流通、平等交換。但是，從現(xiàn)實情況看，損害競爭和消費者權(quán)益及妨礙創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步的壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位的行為時有發(fā)生，侵犯知識產(chǎn)權(quán)、制售假冒偽劣商品以及價格欺詐、商業(yè)賄賂、商業(yè)詆毀等現(xiàn)象仍較嚴(yán)重，地方保護(hù)和部門保護(hù)主義問題仍較突出。因此，必須深化行政執(zhí)法體制改革，強化市場行為監(jiān)管，打破地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷，規(guī)范生產(chǎn)、經(jīng)營和交易活動，平等保護(hù)各類市場主體合法權(quán)益，維護(hù)公平競爭的市場秩序，為經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。

 二、深化行政執(zhí)法體制改革的主要任務(wù)

按照黨的十八屆四中全會的部署和要求，深化行政執(zhí)法體制改革要堅持減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，著力抓好以下重點改革。

（一）加快推進(jìn)執(zhí)法重心和執(zhí)法力量向市縣下移，清除多層、多重執(zhí)法

科學(xué)劃分執(zhí)法權(quán)限、合理配置執(zhí)法力量，是完善執(zhí)法體制、提高監(jiān)管效能的基礎(chǔ)。要根據(jù)不同層級政府的職能特點和執(zhí)法任務(wù)需要，明確中央和地方各級政府的執(zhí)法領(lǐng)域和重點，發(fā)揮各自優(yōu)勢?？偟闹v，對反壟斷、商品進(jìn)出口、外資國家安全審查等關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)劃和管理的事項，應(yīng)實行中央政府部門統(tǒng)一監(jiān)管，以維護(hù)全國市場統(tǒng)一和經(jīng)濟安全。對食品藥品、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、勞動保障、商貿(mào)服務(wù)等實行分級管理的事項，原則上由市縣政府實行屬地監(jiān)管，以利于就近管理，減少層次，提高效率。行政執(zhí)法隊伍直接面對市場和企業(yè)行使現(xiàn)場執(zhí)法權(quán)，要根據(jù)不同層級政府的履職需要合理設(shè)置。從實際職能看，除高速公路、航運、海洋、重大工程等特殊領(lǐng)域外，省、自治區(qū)政府原則上不宜設(shè)置行政執(zhí)法隊伍，以防止對同一轄區(qū)內(nèi)的民商事主體分割管理、爭相執(zhí)法。對由市縣和基層監(jiān)管的事項，中央和省、自治區(qū)政府部門，主要行使執(zhí)法監(jiān)督指導(dǎo)、協(xié)調(diào)跨區(qū)域執(zhí)法和重大案件查處職責(zé)，原則上不宜直接對民商事主體實施具體檢查和現(xiàn)場執(zhí)法。近年來在安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域?qū)嵭械?ldquo;國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負(fù)責(zé)”的執(zhí)法體制較為有效，宜在其他領(lǐng)域酌情推廣和借鑒。設(shè)區(qū)的市政府也要妥善解決行政執(zhí)法權(quán)的合理配置問題，一般來講，市與市轄區(qū)只在一級設(shè)立執(zhí)法隊伍為宜，以便集中力量、統(tǒng)一執(zhí)法、消除分割、理順關(guān)系?？h級政府部門直接承擔(dān)執(zhí)法監(jiān)管職責(zé)，可探索綜合設(shè)置執(zhí)法監(jiān)管機構(gòu)，原則上也不必單設(shè)執(zhí)法隊伍。一些經(jīng)濟發(fā)達(dá)、城鎮(zhèn)化水平較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，根據(jù)需要和條件可以通過法定程序行使部分行政執(zhí)法職能。

（二）大幅減少市縣執(zhí)法隊伍種類，推進(jìn)綜合執(zhí)法

目前各部門分專業(yè)設(shè)立執(zhí)法隊伍，群眾戲言“大蓋帽漫天飛”，不僅導(dǎo)致力量分散，也容易造成重復(fù)檢查和處罰，加重企業(yè)和群眾負(fù)擔(dān)。借鑒這些年來地方改革經(jīng)驗，需要加快進(jìn)行整合。重點是在食品藥品安全、工商質(zhì)檢、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋漁業(yè)等領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法，有條件的領(lǐng)域可以推行跨部門綜合執(zhí)法。比如，不同部門下設(shè)職責(zé)任務(wù)相近或相似的執(zhí)法隊伍，就可考慮逐步整合為一支隊伍，集中行使執(zhí)法權(quán)。要下決心清理取消沒有法律法規(guī)依據(jù)、未按規(guī)定程序設(shè)立的行政執(zhí)法隊伍。理順城管執(zhí)法體制，是深化城市行政執(zhí)法體制改革的重點領(lǐng)域，從各地實踐看，主要是加強城市管理綜合執(zhí)法機構(gòu)建設(shè)，完善管理和協(xié)調(diào)機制，提高執(zhí)法和服務(wù)水平。同時，行政執(zhí)法是市縣政府的基本職責(zé)，監(jiān)管領(lǐng)域多、政策性強、敏感度高，情況復(fù)雜難度大，要加快完善市縣兩級政府行政執(zhí)法管理，加強統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和工作協(xié)調(diào)，建立健全協(xié)作機制，形成監(jiān)管合力，提高整體執(zhí)法效能。

（三）加強行政執(zhí)法隊伍建設(shè)，提高執(zhí)法人員素質(zhì)

行政執(zhí)法面對企業(yè)和基層，執(zhí)法隊伍尤其是一線執(zhí)法人員的職業(yè)素質(zhì)如何，直接關(guān)系群眾利益，關(guān)系政府形象。因此在隊伍管理和人員配備使用上，必須堅持高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求。要嚴(yán)格執(zhí)行執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，未經(jīng)執(zhí)法資格考試合格，不得授予執(zhí)法資格，不得從事執(zhí)法活動。對上崗人員要加強執(zhí)法教育和專業(yè)培訓(xùn)，推進(jìn)教育培訓(xùn)制度化、常態(tài)化，提高執(zhí)法人員解決突出矛盾和復(fù)雜問題能力。推行行政執(zhí)法績效考核制度，強化行政執(zhí)法責(zé)任制。同時，保障行政執(zhí)法力量和經(jīng)費是實行嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的基本條件，也是消除當(dāng)前各種執(zhí)法亂象的治本之策。要按照執(zhí)法重心和執(zhí)法力量向市縣下移的要求，科學(xué)配置人員編制，充實加強市縣和基層一線執(zhí)法力量，保證重點領(lǐng)域執(zhí)法需要。全面落實行政執(zhí)法經(jīng)費隊伍保障制度，確保執(zhí)法人員工資足額發(fā)放。嚴(yán)格執(zhí)行罰繳分離和收支兩條線管理制度，嚴(yán)禁收費罰沒收入同部門利益直接或者變相掛鉤。

（四）健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機制，理順行政強制執(zhí)行體制

打擊違法犯罪，維護(hù)經(jīng)濟社會秩序，保證人民群眾合法權(quán)益，是行政執(zhí)法部門和司法機關(guān)的共同職責(zé)，相互之間必須加強協(xié)作配合，完善聯(lián)動機制，形成工作合力。目前不少地方的行政執(zhí)法部門和司法機關(guān)尚未建立起情況通報、聯(lián)席會議、案件移送等制度，行政執(zhí)法與刑事司法共享平臺建設(shè)滯后，一些涉嫌犯罪案件止步于行政執(zhí)法環(huán)節(jié)，得不到刑事追責(zé)。深化行政執(zhí)法體制改革要切實解決這些問題。要抓緊完善案件移送標(biāo)準(zhǔn)和程序，建立行政執(zhí)法機關(guān)、公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)信息共享、案情通報、案件移送制度，堅決克服有案不移、有案難移、以罰代刑現(xiàn)象，實現(xiàn)行政處罰和刑事處罰無縫對接。按照有關(guān)規(guī)定，行政執(zhí)法部門發(fā)現(xiàn)違法行為涉嫌犯罪的，應(yīng)依法及時移送公安機關(guān)并抄送同級檢察機關(guān)；公安機關(guān)作出立案決定的，應(yīng)當(dāng)書面通知移送案件的行政執(zhí)法部門，不立案或者撤銷案件決定的，應(yīng)當(dāng)書面說明理由，同時送報檢察機關(guān)。公安機關(guān)發(fā)現(xiàn)違法行為，認(rèn)為不需要追究刑事責(zé)任但依法應(yīng)當(dāng)作出行政處理的，應(yīng)及時將案件移送行政執(zhí)法部門。同時，嚴(yán)格履行人民法院的生效裁定和判決，是保證公正司法、提高司法公信力的基本要求。行政機關(guān)應(yīng)帶頭履行法院行政案件生效裁定和判決，堅決克服推諉、拖延和“新官不管舊賬”現(xiàn)象，自覺維護(hù)政府形象。理順行政強制執(zhí)行權(quán)體制。對當(dāng)事人不履行行政執(zhí)法決定的，行政執(zhí)法部門應(yīng)依法強制執(zhí)行或者向人民法院申請強制執(zhí)行，切實維護(hù)法律的權(quán)威和尊嚴(yán)。

 三、深化行政執(zhí)法體制改革的基本要求

深化行政執(zhí)法體制改革是促進(jìn)政府依法全面履行職能的重要舉措，也是深化行政體制改革的一項重要內(nèi)容，在改革中需要遵循行政體制改革的基本原則和要求，統(tǒng)籌研究和把握。

（一）規(guī)范執(zhí)法職能

堅持所有行政監(jiān)管事項都必須以充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用為前提，以法律規(guī)定的授權(quán)為依據(jù)。凡是市場主體基于自愿的投資消費和民商事行為，只要法不禁止，只要不損害第三方利益、社會公共利益和國家安全，任何機關(guān)都不得加以干預(yù)和限制。即使實行“先照后證”需要后置許可的事項，也要根據(jù)情況盡可能降低準(zhǔn)入門檻，取消或減少不必要的審批和資質(zhì)證書，把主要精力放到事中事后監(jiān)管上，最大限度為企業(yè)松綁，激發(fā)市場主體活力。要防止把準(zhǔn)入環(huán)節(jié)取消下放的權(quán)力，在監(jiān)管環(huán)節(jié)形成中梗阻甚至變相收回，讓企業(yè)實實在在感受到簡政放權(quán)的好處。防止把應(yīng)由政府行使的監(jiān)管職責(zé)簡單轉(zhuǎn)移給社會組織。要嚴(yán)格貫徹行政許可法，加快清理和取消各類非行政許可事項。要建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，嚴(yán)格限定和規(guī)范裁量權(quán)行使。

（二）創(chuàng)新執(zhí)法方式

堅持運用法治思維和法治方式履行行政執(zhí)法職能，嚴(yán)格依法監(jiān)管，自覺和善于運用法治辦法解決矛盾和問題，這要成為政府履行職能的基本方式。同時，要充分發(fā)揮行業(yè)組織自律作用、市場專業(yè)化服務(wù)組織監(jiān)督作用、輿論和社會公眾監(jiān)督作用，支持社會組織參與管理和服務(wù)；加快市場主體信用信息平臺建設(shè)，建立健全守信激勵和失信懲戒機制，全面落實和強化生產(chǎn)經(jīng)營者主體責(zé)任，完善相關(guān)責(zé)任追究制度，加大違法違規(guī)處罰力度；強化國家強制性標(biāo)準(zhǔn)管理，著力保障人身和財產(chǎn)安全、國家安全、生態(tài)環(huán)境安全；加強重點領(lǐng)域風(fēng)險防控管理機制，完善以隨機抽查為重點的日常監(jiān)督檢查制度；加快運用“云計算”“大數(shù)據(jù)”等現(xiàn)代信息技術(shù)手段實施監(jiān)管和服務(wù)，提高執(zhí)法效能。

（三）優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)

堅持精簡統(tǒng)一效能原則和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，結(jié)合機構(gòu)改革，完善行政執(zhí)法體系，提高行政執(zhí)法機構(gòu)相對獨立性和權(quán)威性。要總結(jié)和借鑒近年來各地先行先試經(jīng)驗，對具備條件的行政執(zhí)法機構(gòu)適度整合，為推進(jìn)綜合執(zhí)法提供組織保障。要加強行政執(zhí)法檢驗監(jiān)測能力建設(shè)，整合優(yōu)化資源配置，強化技術(shù)支撐。要按照職責(zé)清晰、權(quán)責(zé)一致、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的要求，理順執(zhí)法監(jiān)管部門與行業(yè)主管部門關(guān)系，減少職責(zé)交叉，形成監(jiān)管合力，發(fā)揮各自優(yōu)勢。要在嚴(yán)格控制財政供養(yǎng)人員的前提下，調(diào)整優(yōu)化資源配置，盤活存量、有減有增、突出重點、動態(tài)管理，充實市縣和基層一線行政執(zhí)法力量。

（四）完善法律規(guī)范

要適應(yīng)改革和管理需要，抓緊修訂完善相關(guān)法律法規(guī)，具備條件的地方也可授權(quán)先行先試，妥善解決改革和管理于法有據(jù)的問題。要研究制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、信用信息和信用報告、備案報告等行政執(zhí)法方式的適用規(guī)則。要完善執(zhí)法監(jiān)管相關(guān)規(guī)范性文件合法性審查機制，健全法規(guī)、規(guī)章備案審查制度。要加強法律責(zé)任制度建設(shè)和實施，確保行政執(zhí)法活動在法律框架和范圍內(nèi)進(jìn)行。