深化行政執(zhí)法體制改革

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深化行政執(zhí)法體制改革

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出,“深化行政執(zhí)法體制改革”。貫徹落實好這項改革要求和任務(wù),對深入推進依法行政、加快建設(shè)法治政府,具有重要意義。

一、充分認識深化行政執(zhí)法體制改革的重要性和必要性

行政執(zhí)法是行政機關(guān)的基本職能,我國絕大多數(shù)法律、地方性法規(guī)和幾乎所有的行政法規(guī),都是由行政機關(guān)執(zhí)行的。深化行政執(zhí)法體制改革,直接關(guān)系到政府依法全面履行職能,關(guān)系到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,關(guān)系到經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。

(一)深化行政執(zhí)法體制改革是確保法律實施和實行依法行政的迫切需要

法律的生命力在于實施,法律的權(quán)威也在于實施。習(xí)近平總書記指出,“行政機關(guān)是實施法律法規(guī)的重要主體,要帶頭嚴格執(zhí)法,維護公共利益、人民權(quán)益和社會秩序。”這些年來,隨著政治體制改革和民主法治建設(shè)的推進,行政機關(guān)執(zhí)行法律、依法行政的狀況有了很大改善,但仍然存在不少問題,突出表現(xiàn)是有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究甚至執(zhí)法犯法、貪贓枉法的現(xiàn)象時有發(fā)生,有的執(zhí)法不作為、以罰代刑、降格處理,也有的執(zhí)法亂作為、變通執(zhí)法、選擇執(zhí)法、人情執(zhí)法、釣魚執(zhí)法,以及以罰款創(chuàng)收為目的的利益驅(qū)動執(zhí)法,行政執(zhí)法自由裁量權(quán)過大、同事不同罰的情況比較普遍。這些問題的存在,嚴重影響了法律的公正和權(quán)威,嚴重損害了黨和政府形象,已經(jīng)成為行政執(zhí)法領(lǐng)域中群眾普遍關(guān)注、各方面反映強烈的突出問題。執(zhí)法者不能嚴格執(zhí)法甚至執(zhí)法犯法,又如何保證大眾守法?因此,“正人先正己”,必須深化行政執(zhí)法體制改革,著力規(guī)范職責配置和執(zhí)法行為,強化權(quán)力監(jiān)督和責任追究,促進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法,保證法律有效實施。

(二)深化行政執(zhí)法體制改革是發(fā)揮市場配置資源決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的迫切需要

長期以來,政府部門把很大精力放在行政審批上,重審批、輕監(jiān)管,甚至以批代管,不僅導(dǎo)致政府職能錯位、行政效率低下,也嚴重遏制市場主體創(chuàng)業(yè)、興業(yè)和發(fā)展的活力。

近年來,按照中央部署,以簡政放權(quán)為重點的行政審批制度改革和商事登記制度改革取得了明顯進展,政府管理從以事前審批為主,逐步轉(zhuǎn)到以事中事后監(jiān)管為主,這是行政管理理念和管理模式的重大轉(zhuǎn)變。但是,從目前情況看,現(xiàn)行行政執(zhí)法體制還不能很好地適應(yīng)這種轉(zhuǎn)變,在加強和改進事中事后監(jiān)管方面,還存在諸多薄弱環(huán)節(jié),主要是多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法,權(quán)責脫節(jié)、爭權(quán)諉責,力量分散、監(jiān)管不到位現(xiàn)象較為突出。一些部門習(xí)慣于以批代管,在加強監(jiān)管方面經(jīng)驗不足、方法不多、能力不強。這些問題不解決,將嚴重制約政府管理職能和管理方式的轉(zhuǎn)變,而且還可能造成“一放就亂”進而再回到重審批輕監(jiān)管的老路子上去。因此,必須深化行政執(zhí)法體制改革,理順管理體制,強化監(jiān)管職責,優(yōu)化資源配置,推進執(zhí)法監(jiān)管制度化、規(guī)范化、程序化,切實做到放管并重,該放的放開搞活,該管的管住管好,為充分發(fā)揮市場決定性作用和更好發(fā)揮政府作用提供體制保障。

(三)深化行政執(zhí)法體制改革是促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展和保障人民群眾合法權(quán)益的迫切需要

市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟,政府必須依法監(jiān)管,以彌補市場失靈,促進企業(yè)自主經(jīng)營、公平競爭,消費者自由選擇、自主消費,商品和要素自由流通、平等交換。但是,從現(xiàn)實情況看,損害競爭和消費者權(quán)益及妨礙創(chuàng)新和技術(shù)進步的壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位的行為時有發(fā)生,侵犯知識產(chǎn)權(quán)、制售假冒偽劣商品以及價格欺詐、商業(yè)賄賂、商業(yè)詆毀等現(xiàn)象仍較嚴重,地方保護和部門保護主義問題仍較突出。因此,必須深化行政執(zhí)法體制改革,強化市場行為監(jiān)管,打破地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷,規(guī)范生產(chǎn)、經(jīng)營和交易活動,平等保護各類市場主體合法權(quán)益,維護公平競爭的市場秩序,為經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。

 二、深化行政執(zhí)法體制改革的主要任務(wù)

按照黨的十八屆四中全會的部署和要求,深化行政執(zhí)法體制改革要堅持減少層次、整合隊伍、提高效率的原則,著力抓好以下重點改革。

(一)加快推進執(zhí)法重心和執(zhí)法力量向市縣下移,清除多層、多重執(zhí)法

科學(xué)劃分執(zhí)法權(quán)限、合理配置執(zhí)法力量,是完善執(zhí)法體制、提高監(jiān)管效能的基礎(chǔ)。要根據(jù)不同層級政府的職能特點和執(zhí)法任務(wù)需要,明確中央和地方各級政府的執(zhí)法領(lǐng)域和重點,發(fā)揮各自優(yōu)勢。總的講,對反壟斷、商品進出口、外資國家安全審查等關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)劃和管理的事項,應(yīng)實行中央政府部門統(tǒng)一監(jiān)管,以維護全國市場統(tǒng)一和經(jīng)濟安全。對食品藥品、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護、勞動保障、商貿(mào)服務(wù)等實行分級管理的事項,原則上由市縣政府實行屬地監(jiān)管,以利于就近管理,減少層次,提高效率。行政執(zhí)法隊伍直接面對市場和企業(yè)行使現(xiàn)場執(zhí)法權(quán),要根據(jù)不同層級政府的履職需要合理設(shè)置。從實際職能看,除高速公路、航運、海洋、重大工程等特殊領(lǐng)域外,省、自治區(qū)政府原則上不宜設(shè)置行政執(zhí)法隊伍,以防止對同一轄區(qū)內(nèi)的民商事主體分割管理、爭相執(zhí)法。對由市縣和基層監(jiān)管的事項,中央和省、自治區(qū)政府部門,主要行使執(zhí)法監(jiān)督指導(dǎo)、協(xié)調(diào)跨區(qū)域執(zhí)法和重大案件查處職責,原則上不宜直接對民商事主體實施具體檢查和現(xiàn)場執(zhí)法。近年來在安全生產(chǎn)、環(huán)境保護等領(lǐng)域?qū)嵭械?ldquo;國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負責”的執(zhí)法體制較為有效,宜在其他領(lǐng)域酌情推廣和借鑒。設(shè)區(qū)的市政府也要妥善解決行政執(zhí)法權(quán)的合理配置問題,一般來講,市與市轄區(qū)只在一級設(shè)立執(zhí)法隊伍為宜,以便集中力量、統(tǒng)一執(zhí)法、消除分割、理順關(guān)系。縣級政府部門直接承擔執(zhí)法監(jiān)管職責,可探索綜合設(shè)置執(zhí)法監(jiān)管機構(gòu),原則上也不必單設(shè)執(zhí)法隊伍。一些經(jīng)濟發(fā)達、城鎮(zhèn)化水平較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,根據(jù)需要和條件可以通過法定程序行使部分行政執(zhí)法職能。

(二)大幅減少市縣執(zhí)法隊伍種類,推進綜合執(zhí)法

目前各部門分專業(yè)設(shè)立執(zhí)法隊伍,群眾戲言“大蓋帽漫天飛”,不僅導(dǎo)致力量分散,也容易造成重復(fù)檢查和處罰,加重企業(yè)和群眾負擔。借鑒這些年來地方改革經(jīng)驗,需要加快進行整合。重點是在食品藥品安全、工商質(zhì)檢、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋漁業(yè)等領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法,有條件的領(lǐng)域可以推行跨部門綜合執(zhí)法。比如,不同部門下設(shè)職責任務(wù)相近或相似的執(zhí)法隊伍,就可考慮逐步整合為一支隊伍,集中行使執(zhí)法權(quán)。要下決心清理取消沒有法律法規(guī)依據(jù)、未按規(guī)定程序設(shè)立的行政執(zhí)法隊伍。理順城管執(zhí)法體制,是深化城市行政執(zhí)法體制改革的重點領(lǐng)域,從各地實踐看,主要是加強城市管理綜合執(zhí)法機構(gòu)建設(shè),完善管理和協(xié)調(diào)機制,提高執(zhí)法和服務(wù)水平。同時,行政執(zhí)法是市縣政府的基本職責,監(jiān)管領(lǐng)域多、政策性強、敏感度高,情況復(fù)雜難度大,要加快完善市縣兩級政府行政執(zhí)法管理,加強統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和工作協(xié)調(diào),建立健全協(xié)作機制,形成監(jiān)管合力,提高整體執(zhí)法效能。

(三)加強行政執(zhí)法隊伍建設(shè),提高執(zhí)法人員素質(zhì)

行政執(zhí)法面對企業(yè)和基層,執(zhí)法隊伍尤其是一線執(zhí)法人員的職業(yè)素質(zhì)如何,直接關(guān)系群眾利益,關(guān)系政府形象。因此在隊伍管理和人員配備使用上,必須堅持高標準嚴要求。要嚴格執(zhí)行執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度,未經(jīng)執(zhí)法資格考試合格,不得授予執(zhí)法資格,不得從事執(zhí)法活動。對上崗人員要加強執(zhí)法教育和專業(yè)培訓(xùn),推進教育培訓(xùn)制度化、常態(tài)化,提高執(zhí)法人員解決突出矛盾和復(fù)雜問題能力。推行行政執(zhí)法績效考核制度,強化行政執(zhí)法責任制。同時,保障行政執(zhí)法力量和經(jīng)費是實行嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法的基本條件,也是消除當前各種執(zhí)法亂象的治本之策。要按照執(zhí)法重心和執(zhí)法力量向市縣下移的要求,科學(xué)配置人員編制,充實加強市縣和基層一線執(zhí)法力量,保證重點領(lǐng)域執(zhí)法需要。全面落實行政執(zhí)法經(jīng)費隊伍保障制度,確保執(zhí)法人員工資足額發(fā)放。嚴格執(zhí)行罰繳分離和收支兩條線管理制度,嚴禁收費罰沒收入同部門利益直接或者變相掛鉤。

(四)健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機制,理順行政強制執(zhí)行體制

打擊違法犯罪,維護經(jīng)濟社會秩序,保證人民群眾合法權(quán)益,是行政執(zhí)法部門和司法機關(guān)的共同職責,相互之間必須加強協(xié)作配合,完善聯(lián)動機制,形成工作合力。目前不少地方的行政執(zhí)法部門和司法機關(guān)尚未建立起情況通報、聯(lián)席會議、案件移送等制度,行政執(zhí)法與刑事司法共享平臺建設(shè)滯后,一些涉嫌犯罪案件止步于行政執(zhí)法環(huán)節(jié),得不到刑事追責。深化行政執(zhí)法體制改革要切實解決這些問題。要抓緊完善案件移送標準和程序,建立行政執(zhí)法機關(guān)、公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)信息共享、案情通報、案件移送制度,堅決克服有案不移、有案難移、以罰代刑現(xiàn)象,實現(xiàn)行政處罰和刑事處罰無縫對接。按照有關(guān)規(guī)定,行政執(zhí)法部門發(fā)現(xiàn)違法行為涉嫌犯罪的,應(yīng)依法及時移送公安機關(guān)并抄送同級檢察機關(guān);公安機關(guān)作出立案決定的,應(yīng)當書面通知移送案件的行政執(zhí)法部門,不立案或者撤銷案件決定的,應(yīng)當書面說明理由,同時送報檢察機關(guān)。公安機關(guān)發(fā)現(xiàn)違法行為,認為不需要追究刑事責任但依法應(yīng)當作出行政處理的,應(yīng)及時將案件移送行政執(zhí)法部門。同時,嚴格履行人民法院的生效裁定和判決,是保證公正司法、提高司法公信力的基本要求。行政機關(guān)應(yīng)帶頭履行法院行政案件生效裁定和判決,堅決克服推諉、拖延和“新官不管舊賬”現(xiàn)象,自覺維護政府形象。理順行政強制執(zhí)行權(quán)體制。對當事人不履行行政執(zhí)法決定的,行政執(zhí)法部門應(yīng)依法強制執(zhí)行或者向人民法院申請強制執(zhí)行,切實維護法律的權(quán)威和尊嚴。

 三、深化行政執(zhí)法體制改革的基本要求

深化行政執(zhí)法體制改革是促進政府依法全面履行職能的重要舉措,也是深化行政體制改革的一項重要內(nèi)容,在改革中需要遵循行政體制改革的基本原則和要求,統(tǒng)籌研究和把握。

(一)規(guī)范執(zhí)法職能

堅持所有行政監(jiān)管事項都必須以充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用為前提,以法律規(guī)定的授權(quán)為依據(jù)。凡是市場主體基于自愿的投資消費和民商事行為,只要法不禁止,只要不損害第三方利益、社會公共利益和國家安全,任何機關(guān)都不得加以干預(yù)和限制。即使實行“先照后證”需要后置許可的事項,也要根據(jù)情況盡可能降低準入門檻,取消或減少不必要的審批和資質(zhì)證書,把主要精力放到事中事后監(jiān)管上,最大限度為企業(yè)松綁,激發(fā)市場主體活力。要防止把準入環(huán)節(jié)取消下放的權(quán)力,在監(jiān)管環(huán)節(jié)形成中梗阻甚至變相收回,讓企業(yè)實實在在感受到簡政放權(quán)的好處。防止把應(yīng)由政府行使的監(jiān)管職責簡單轉(zhuǎn)移給社會組織。要嚴格貫徹行政許可法,加快清理和取消各類非行政許可事項。要建立健全行政裁量權(quán)基準制度,嚴格限定和規(guī)范裁量權(quán)行使。

(二)創(chuàng)新執(zhí)法方式

堅持運用法治思維和法治方式履行行政執(zhí)法職能,嚴格依法監(jiān)管,自覺和善于運用法治辦法解決矛盾和問題,這要成為政府履行職能的基本方式。同時,要充分發(fā)揮行業(yè)組織自律作用、市場專業(yè)化服務(wù)組織監(jiān)督作用、輿論和社會公眾監(jiān)督作用,支持社會組織參與管理和服務(wù);加快市場主體信用信息平臺建設(shè),建立健全守信激勵和失信懲戒機制,全面落實和強化生產(chǎn)經(jīng)營者主體責任,完善相關(guān)責任追究制度,加大違法違規(guī)處罰力度;強化國家強制性標準管理,著力保障人身和財產(chǎn)安全、國家安全、生態(tài)環(huán)境安全;加強重點領(lǐng)域風(fēng)險防控管理機制,完善以隨機抽查為重點的日常監(jiān)督檢查制度;加快運用“云計算”“大數(shù)據(jù)”等現(xiàn)代信息技術(shù)手段實施監(jiān)管和服務(wù),提高執(zhí)法效能。

(三)優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)

堅持精簡統(tǒng)一效能原則和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求,結(jié)合機構(gòu)改革,完善行政執(zhí)法體系,提高行政執(zhí)法機構(gòu)相對獨立性和權(quán)威性。要總結(jié)和借鑒近年來各地先行先試經(jīng)驗,對具備條件的行政執(zhí)法機構(gòu)適度整合,為推進綜合執(zhí)法提供組織保障。要加強行政執(zhí)法檢驗監(jiān)測能力建設(shè),整合優(yōu)化資源配置,強化技術(shù)支撐。要按照職責清晰、權(quán)責一致、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的要求,理順執(zhí)法監(jiān)管部門與行業(yè)主管部門關(guān)系,減少職責交叉,形成監(jiān)管合力,發(fā)揮各自優(yōu)勢。要在嚴格控制財政供養(yǎng)人員的前提下,調(diào)整優(yōu)化資源配置,盤活存量、有減有增、突出重點、動態(tài)管理,充實市縣和基層一線行政執(zhí)法力量。

(四)完善法律規(guī)范

要適應(yīng)改革和管理需要,抓緊修訂完善相關(guān)法律法規(guī),具備條件的地方也可授權(quán)先行先試,妥善解決改革和管理于法有據(jù)的問題。要研究制定技術(shù)標準、信用信息和信用報告、備案報告等行政執(zhí)法方式的適用規(guī)則。要完善執(zhí)法監(jiān)管相關(guān)規(guī)范性文件合法性審查機制,健全法規(guī)、規(guī)章備案審查制度。要加強法律責任制度建設(shè)和實施,確保行政執(zhí)法活動在法律框架和范圍內(nèi)進行。

責任編輯:鄭瑜校對:總編室最后修改:
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