我國現(xiàn)代社會保障制度的形成比西方國家晚了將近50年（城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險于1991年實施，《社會保險法》于2010年出臺），發(fā)展水平也遠遠落后于西方國家。制度設(shè)計發(fā)端于國有企業(yè)改革的現(xiàn)實需要，各項具體制度的建立和發(fā)展并非同步，在制度建立之初就缺乏頂層設(shè)計。目前與西方國家類似，也面臨著人口老齡化、財政潛在負擔(dān)重等難題。因此，現(xiàn)階段提出頂層設(shè)計的命題，既是給已建立制度“補課”，又是為制度持續(xù)發(fā)展“充電”。

　　國外社會保障制度頂層設(shè)計分析

眾所周知，歐美發(fā)達國家已經(jīng)具備較為完善的社會保障體系，基本都實現(xiàn)了社保制度的全覆蓋。然而這些國家社會保障的頂層設(shè)計也不是一次完成的，全覆蓋也不是在制度建立之初就實現(xiàn)的，大多數(shù)國家城鎮(zhèn)和農(nóng)民的社會保障制度都不是同時建立的。

同時各國實現(xiàn)全覆蓋的方式也不相同，歐洲大陸國家主要是通過碎片化方式實現(xiàn)全覆蓋的，即不同群體各自建立起不同的制度，不同的制度之間存在較大的待遇差距，個別群體甚至還保留較為明顯的特權(quán)。美國則實行的是“大一統(tǒng)”制度，不存在職業(yè)和行業(yè)間的差別，全國一個制度，全民一個門檻。

當(dāng)較為系統(tǒng)完備的社會保障制度建立以后，與之相配套的體制機制也有一個隨著經(jīng)濟社會變革不斷調(diào)整的過程。1979年至今，為了應(yīng)對經(jīng)濟發(fā)展速度的減緩，社會保障支出給財政帶來的巨大壓力以及人口老齡化等問題，西方福利國家紛紛通過提高工人和雇主的繳費比例，調(diào)整社會保險基金運行模式等手段，削減社會保障支出。同時很多國家也將調(diào)整社會保障政策與財稅政策等宏觀調(diào)控手段相配合，作為調(diào)節(jié)國民經(jīng)濟運行和穩(wěn)定政府統(tǒng)治的工具。

反觀發(fā)達國家的經(jīng)驗教訓(xùn)，我們可以得出如下啟示。

社會保障制度的建立是一個不斷建立和完善的過程。國外的社會保障并不是一次設(shè)計建成的，其建立有賴于工業(yè)革命后經(jīng)濟快速發(fā)展的豐厚積累，同時是為了應(yīng)對工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的失業(yè)、失地等社會問題以及經(jīng)濟危機等資本主義國家的周期性經(jīng)濟問題而應(yīng)運而生的，其保障方式、保障范圍和保障水平有一個逐漸提高和完善的過程，當(dāng)經(jīng)濟社會環(huán)境發(fā)生變化的時候，制度設(shè)計之初的高福利模式會對經(jīng)濟社會發(fā)展帶來掣肘，因此必須適時的對制度做出調(diào)整。

社會保障的發(fā)展一定要與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)。社會保障制度不是孤立的制度設(shè)計，必須與經(jīng)濟、政治、社會和文化的發(fā)展相適應(yīng)，應(yīng)該放在一個國家治理的整體戰(zhàn)略規(guī)劃中系統(tǒng)考慮，與財政能力、收入分配、就業(yè)政策、人口政策等國家治理的子系統(tǒng)協(xié)同發(fā)展。

為了避免“二次變革”甚至多次調(diào)整，未雨綢繆，提前規(guī)劃是非常有必要的。一起步就建立一個統(tǒng)一制度，是一個最理想的境界。即使最初沒有一個相對統(tǒng)一的制度，為了更好地應(yīng)對發(fā)展過程中各種因素的變化，使制度更為穩(wěn)健的發(fā)展，應(yīng)該在對各種因素科學(xué)預(yù)測的基礎(chǔ)上，提前做好社會保障的規(guī)劃和設(shè)計。

　　我國社會保障頂層設(shè)計的現(xiàn)狀與問題

制度廣覆蓋與碎片化和定位不準并存。其一，社會保障制度的定位。一般來說非繳費型的社會救助是整個社會保障制度的基礎(chǔ)性制度安排，旨在免除國民生存危機，保障國民的起碼生活，避免困難群體陷入絕境；繳費型的各項社會保險構(gòu)成整個社會保障體系的主體，旨在解除勞動者的后顧之憂，增進勞工福利，同時促進勞動關(guān)系的和諧、穩(wěn)定；而普惠性的社會福利系統(tǒng)則是滿足國民特定生活需求，并實現(xiàn)全體國民參與分享國家發(fā)展成果的基本途徑。這也就決定了社會救助、社會保險、社會福利從低到高的保障層次。

而我國的社會保障制度尚不能很好實現(xiàn)這種定位。如新農(nóng)保、城居保等社會保險低于最低生活保障標(biāo)準；社會福利仍是以扶老、助殘、救孤為重點的補缺式福利，急需向普惠式福利制度發(fā)展。

其二，社會保障制度的覆蓋水平。社會保險子系統(tǒng)：三項基本養(yǎng)老保險已經(jīng)覆蓋了除機關(guān)事業(yè)單位外的全部人群；三項基本醫(yī)療保險涵蓋了全部人群；失業(yè)、工傷和生育保險均未涵蓋一般的機關(guān)事業(yè)單位；且工傷保險未涵蓋社會團體、志愿者、農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、農(nóng)村干部、被中介組織雇傭勞動者等人群；生育保險尚未覆蓋城鎮(zhèn)無業(yè)居民和農(nóng)村居民。五險保障對象不盡相同，影響一票征收和統(tǒng)一管理。社會救助子系統(tǒng)：城鄉(xiāng)最低生活保障，城鄉(xiāng)醫(yī)療救助基本實現(xiàn)了對城鄉(xiāng)困難群眾的全覆蓋。城鄉(xiāng)最低生活保障的確認標(biāo)準存在一定交叉，給重復(fù)領(lǐng)取待遇埋下隱患。社會福利子系統(tǒng)：只針對特殊群體，不符合普惠的標(biāo)準。

其三，社會保障制度的銜接關(guān)系。從歷史發(fā)展看，制度建立前未繳費參保的人群，同樣有享受保障的權(quán)利和訴求，如老工傷、五七工、家屬工等。從險種接續(xù)看，三類基本養(yǎng)老保險、三類基本醫(yī)療保險險種之間的繳費標(biāo)準、基金模式、待遇領(lǐng)取條件、發(fā)放標(biāo)準均不相同，給險種間接續(xù)帶來困難，從而影響制度覆蓋面。現(xiàn)行制度建立前，建立老農(nóng)保、被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險，甚至個別已經(jīng)建立農(nóng)民工養(yǎng)老保險的地區(qū)，參保人的參保關(guān)系如不能有效轉(zhuǎn)換，則會影響其參保權(quán)益，進而影響制度的覆蓋面。從地域接續(xù)看，同一險種地域之間繳費標(biāo)準、待遇領(lǐng)取條件、發(fā)放標(biāo)準也不相同，盡管有轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，但是執(zhí)行效果不佳。從三個子系統(tǒng)之間的銜接看，醫(yī)療救助和醫(yī)療保險銜接不暢，老人福利缺乏與養(yǎng)老保險的銜接。從而能夠得出這樣的結(jié)論：一是作為社會保障制度主體的基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療保險制度基本上已經(jīng)實現(xiàn)了城鄉(xiāng)全覆蓋。二是制度“碎片化”危害明顯。地方出于區(qū)域保護主義、提高招商引資力度、片面拉動經(jīng)濟增長等動機出臺某些政策，侵犯參保人及流動就業(yè)等特殊人群的利益；待遇差異較大不利于社會公正、穩(wěn)定，不同地區(qū)、不同群體、城鄉(xiāng)間保障水平“攀高拉齊”的傾向不利于控制財政風(fēng)險；轉(zhuǎn)移接續(xù)困難不利于勞動力流動及人力資源的合理配置，同時也不利于參保覆蓋面的擴大；制度差異、資金分割給提高統(tǒng)籌級次帶來很大難度，從而導(dǎo)致投資策略的升級和優(yōu)化難以實現(xiàn)，不利于提高資金使用效率；制度分散強化了部門的分散管理和經(jīng)辦，增加了制度運行成本及銜接整合的難度。三是制度之間銜接機制不暢?，F(xiàn)行的《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》《流動就業(yè)人員基本醫(yī)療保障關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》運行不暢。醫(yī)療救助與基本醫(yī)療保險分屬民政、人力資源與社會保障、衛(wèi)生部門管理，由于部門間協(xié)作機制不健全、信息系統(tǒng)不連接，給醫(yī)療救助參保參合帶來一定障礙。城鄉(xiāng)低保的保障范圍存在交叉，管理體制彼此割裂，重復(fù)領(lǐng)取城鄉(xiāng)低保的監(jiān)控機制未建立。四是某些制度定位不夠準確。如新農(nóng)合、城居保、被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險等社會保險待遇水平低于最低生活保障水平，不符合社會救助和社會保險制度的基本定位。社會福利仍是以扶老、助殘、救孤為重點的補缺式福利，與普惠式福利還有很大差距。

高保障需求與保障水平不均衡并存。一是保障水平總體上與經(jīng)濟發(fā)展水平不相適應(yīng)。經(jīng)過多年的不斷推進，特別是“十一五”以來的發(fā)展，我國的社會保障水平已經(jīng)有了很大提高，但與發(fā)達國家當(dāng)期水平相比，還相距較遠。二是基金的高繳費率與低替代率并存。以養(yǎng)老保險為例，我國基本養(yǎng)老保險的平均繳費率在28%左右，屬于世界較高的水平，而平均替代率大約為40%，低于國際55%的最低標(biāo)準。三是保險基金總體大量結(jié)余與結(jié)構(gòu)性保障不力并存。如，基本養(yǎng)老保險累積結(jié)余15000億元，醫(yī)療保險、失業(yè)保險等都有結(jié)余。四是城鎮(zhèn)化、老齡化進程加快壓力與個人賬戶空賬運行并存。

改革諸領(lǐng)域相互牽制與彼此分散并存。一是社會保障與財稅體制協(xié)同不力。主要體現(xiàn)在：社會保障制度設(shè)計之初對財務(wù)風(fēng)險評估不足，造成個人賬戶空賬運行等問題，給財政帶來潛在壓力；分稅制帶來的各級政府財權(quán)事權(quán)不匹配，對社會保障承擔(dān)的財政責(zé)任不明晰，都對財政的社會保障投入帶來不利影響；社會保障預(yù)算制度不健全，人大、政府對社會保障收支的監(jiān)督不力。二是社會保障與收入分配協(xié)同不力。主要體現(xiàn)在：居民收入增長落后于經(jīng)濟增長，我國居民收入占GDP的比重在45%左右，與工業(yè)化國家55%~60%的格局相距甚遠；居民收入差距擴大，2008年城鄉(xiāng)居民收入絕對差距首次突破萬元。“十一五”期末，城鄉(xiāng)居民收入差距達到3.23倍；地區(qū)間居民收入、不同行業(yè)間收入和居民內(nèi)部收入差距也在持續(xù)擴大；再分配機制不健全。財政用于民生投入偏低、中小企業(yè)稅負較重等。因此給社保費的籌集帶來障礙，同時社保也存在一定程度上的“劫貧濟富”，二次分配不公。三是社會保障與人口政策協(xié)同不力。社會保障對人口老齡化、獨生子女家庭增多等問題應(yīng)對不足。四是社會保障與勞動就業(yè)制度協(xié)同不力。主要體現(xiàn)在：市場體系機制不健全導(dǎo)致勞動力資源配置效率不高，市場機制作用的人群和領(lǐng)域受限，勞動合同形式主義成分較大，存在訂立不公平合同、欺詐性合同與違反合同等問題；政府促進就業(yè)的制度不健全政策不配套運作效率不高，促進就業(yè)的配套政策滯后和不完善；失地失業(yè)農(nóng)民再就業(yè)政策出臺滯后、不完善、遺留問題多；政府投入社會保障和就業(yè)的財力人力不足，雖然財政用于社會保障和就業(yè)的經(jīng)費逐年增加但仍然不足，地方財政負擔(dān)較重。五是社會保障與醫(yī)療體制改革協(xié)同不力。主要體現(xiàn)在：公立醫(yī)院“管辦分離”，費用支付機制改革、藥品生產(chǎn)流通體制改革等醫(yī)改重要環(huán)節(jié)的推進不到位，都為基本醫(yī)療保險政策執(zhí)行不到位，醫(yī)療費用虛高，套取醫(yī)療保險基金等現(xiàn)象提供了“溫床”。

　　我國社會保障制度頂層設(shè)計存在問題的原因分析

總體上看，我國社會保障制度設(shè)計的科學(xué)性不足，制度自身定位并不明確，部分社會保障項目未按照普惠標(biāo)準，導(dǎo)致覆蓋水平有限。由于社會保障制度形成的歷史原因，同類社會保障項目制度設(shè)計之初并未考慮有序銜接，再加上社會保障政策執(zhí)行過程中，國家并未給出具體的統(tǒng)一要求，各地根據(jù)本地區(qū)實際情況采用不同的具體措施，造成制度“碎片化”現(xiàn)象。具體為：一是造成社會保障制度之間的銜接機制不暢，主要在于按繳費工資的12%轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌基金，地方利益不易平衡。二是針對跨險種轉(zhuǎn)移接續(xù)的具體操作辦法尚不明確，缺乏有效的繳費年限和待遇的折算、資金的清算計算辦法。三是部分社會保障項目多部門管理，信息之間不對稱，缺乏有效的協(xié)作機制。四是現(xiàn)有的高保障需求與當(dāng)前的經(jīng)濟發(fā)展水平未實現(xiàn)有效匹配。五是社會保障制度改革多數(shù)情形下，局限于本單位、本部門，缺乏與其他相關(guān)領(lǐng)域改革同步實施，造成治標(biāo)不治本，又引起一系列新的問題。

　　完善我國社會保障制度頂層設(shè)計的對策

社會保障制度頂層設(shè)計涉及內(nèi)部制度的重構(gòu)和與外部制度之間的協(xié)同兩方面內(nèi)容。具體而言，為推動社會保障制度頂層設(shè)計改革，一方面需加強社會保障制度自身的頂層設(shè)計，另一方面也需要強化社會保障制度與外部制度的協(xié)同。只有二者同時著手，才可能建立起比較科學(xué)完備的社會保障制度頂層設(shè)計。

社會保障制度自身的頂層設(shè)計。借鑒專家學(xué)者觀點、國外經(jīng)驗以及調(diào)研結(jié)果，提出社會保障制度自身頂層設(shè)計的整體思路和戰(zhàn)略部署。從長期看，可按照“三步走”戰(zhàn)略，以公平、普惠、和諧、可持續(xù)為基本原則，構(gòu)建全國統(tǒng)一的社會保障制度。為了實現(xiàn)社會保障制度自身頂層設(shè)計的戰(zhàn)略目標(biāo)，從短期看，重點做好以下幾方面工作：一是逐步提高各險種的統(tǒng)籌級次。二是著力解決基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險跨地區(qū)、跨險種轉(zhuǎn)移接續(xù)的問題。三是切實采取措施實現(xiàn)老農(nóng)保、被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險、進城務(wù)工人員養(yǎng)老保險等險種與法定險種的整合。四是推進城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療保險的整合。五是明確并完善醫(yī)療救助與基本醫(yī)療保險銜接辦法。六是積極探索農(nóng)民意外傷害保障機制，積極探索農(nóng)民、非正規(guī)就業(yè)者和城鎮(zhèn)居民生育保障機制。

社會保障制度與外部制度之間的協(xié)同。社會保障不是孤立的制度安排，它在實踐中既直接影響著其他相關(guān)制度，也深受其他相關(guān)制度的直接影響。因此，制度建設(shè)中注重與其他制度的配合，實現(xiàn)良性互動，是社會保障制度獲得健康、持續(xù)發(fā)展的重要條件。

一是實現(xiàn)社會保障與財稅體制的配合協(xié)調(diào)。國外實踐側(cè)重于完善社會保障基金預(yù)算，并加強基金監(jiān)管。如英國、加拿大等政府承擔(dān)型的社會保險模式中各項社會保險收支納入政府總預(yù)算內(nèi)管理，全面反映收支狀況。征收的社會保險稅（費）成為國家財政收入的一部分，完全納入政府總預(yù)算，所有社會保險資金均從國家財政收入中來，并由國家全力承擔(dān)。法國實行收支兩條線管理，由議會做出重大決定，比如審核年度預(yù)算、批準調(diào)整費率及建立新的補充基金會等；政府確定各項費率和補貼金額，并監(jiān)督社會保險基金的管理。當(dāng)前，我國應(yīng)該以預(yù)算為抓手，以監(jiān)管為手段，明確財政與社保雙方的責(zé)任和義務(wù)，既要建立財政的穩(wěn)定投入機制，又注重社保的理性健康運行。

二是實現(xiàn)社會保障與收入分配的配合協(xié)調(diào)。雖然不同國家采取不同的社會保障制度模式，但究其本質(zhì)，都注重發(fā)揮社會保障對收入分配的作用。如：美國實行減稅政策降低貧富差距；德國通過調(diào)整工資措施規(guī)避通脹；瑞典作為高水平社會保障國家的代表，收入初次分配由市場實現(xiàn)，再次分配強調(diào)社會保障和社會整體福利，同時注重促進就業(yè)。對我國而言，應(yīng)著力于建立合理的稅收體系，建立工資與物價掛鉤的機制、通過社會保障調(diào)節(jié)二次分配。

三是社會保障與人口政策的配合協(xié)調(diào)。社會保障的替代率決定其政策的可持續(xù)性和效益性，主要通過一個國家的人口政策加以調(diào)節(jié)。國外主要通過以下方式緩解老齡化給社會保障帶來的壓力：政府制定相應(yīng)法規(guī)、方針和政策，著力解決人口老齡化問題；積極引導(dǎo)社會力量共同參與老年事業(yè)；改革與完善老年社會保障制度；適度延長退休年齡。這些政策可為我國提供借鑒。

四是社會保障與勞動就業(yè)的配合協(xié)調(diào)。社會保障的目的之一在于推動社會就業(yè)秩序有序，提高就業(yè)者的勞動保障和就業(yè)權(quán)益，增強就業(yè)者的勞動技能。這些在國外實踐中均得到驗證，很多國家都著力提高勞動者職業(yè)技能素質(zhì)和就業(yè)能力，強化就業(yè)援助和組織引導(dǎo)，著力促進重點人群就業(yè)，注重勞動者權(quán)益保護，著力構(gòu)建更加和諧的勞動關(guān)系，加強就業(yè)服務(wù)能力建設(shè)，著力提高就業(yè)公共服務(wù)水平。針對我國的現(xiàn)實情況，當(dāng)前應(yīng)加大財政投入力度，完善農(nóng)民工、靈活就業(yè)人員的職業(yè)培訓(xùn)體系；完善失地農(nóng)民再就業(yè)政策；強化工會作用，保障農(nóng)民工權(quán)益。

五是社會保障與醫(yī)療體制的配合協(xié)調(diào)。目前主要發(fā)達國家的醫(yī)療體制各有特色，如：英國的全民福利型醫(yī)療體制；美國完全市場化的醫(yī)療體制模式；德國福利性聯(lián)合市場化；日本、加拿大、瑞典、法國實行的醫(yī)療服務(wù)社會化，醫(yī)療費用國家化等。各種模式雖差別較大，但都較為有效地實現(xiàn)了保障健康與醫(yī)療費用保持在可接受范圍。

針對我國的實際，實現(xiàn)社會保障與醫(yī)療體制的配合協(xié)調(diào)，要繼續(xù)推進醫(yī)院的管辦分離、建立公立醫(yī)院與私營醫(yī)院的公平競爭機制，建立科學(xué)的首診制和轉(zhuǎn)診制、探索科學(xué)的醫(yī)療費用支付機制；加大對農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的財政投入力度，推進基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的整合；加強對醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的監(jiān)管力度。

（作者：審計署社會保障審計司司長）