因此,在一些經(jīng)濟(jì)稅收欠發(fā)達(dá)的地方,罰沒(méi)收入、行政收費(fèi)等非稅收入在財(cái)政收入中占有相當(dāng)大的比重,在交通、路政等行業(yè)還是行政罰款密集的洼地,比如對(duì)屢治不絕的超載,一些地方甚至將超載執(zhí)法執(zhí)罰“打包”。
“罰款指標(biāo)”再證執(zhí)法經(jīng)濟(jì)剛性。這扭曲了罰款作為管理手段的本義,使得行政執(zhí)法在一定程度上背離了公共管理的基本倫理,執(zhí)法者和部門是唯一的受益者,使得被管理者的行為僅僅是滿足職能部門的利益訴求,不再理會(huì)公共秩序的普遍要求。
根治執(zhí)法經(jīng)濟(jì)對(duì)行政管理的綁架,除了進(jìn)一步改革財(cái)政預(yù)算管理體制,防止罰款創(chuàng)收被當(dāng)成層層加碼的剛性指標(biāo)之外,更重要的還要推進(jìn)行政執(zhí)法管理改革,一方面是逐步轉(zhuǎn)變職能,精兵簡(jiǎn)政,把更多與公眾普遍利益相關(guān)的管理,歸位給司法途徑調(diào)節(jié),建立利益制衡的調(diào)節(jié)機(jī)制,逐步改變大量依賴行政管理調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系的單一模式,向法制社會(huì)過(guò)渡;另一方面要完善對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督,固化行政執(zhí)法的自由裁量權(quán),增強(qiáng)行政執(zhí)法的透明度,增強(qiáng)行政執(zhí)法的社會(huì)公信,約束執(zhí)法權(quán)力,避免執(zhí)法成為管理對(duì)象的負(fù)擔(dān)。
【啟示與思考】
對(duì)于“罰款指標(biāo)”,我們實(shí)在不陌生,太多的執(zhí)法部門有之。2009年,公安部強(qiáng)調(diào),公安機(jī)關(guān)交通管理部門在執(zhí)法時(shí)要堅(jiān)持教育與處罰相結(jié)合,堅(jiān)決杜絕給交警下達(dá)罰款指標(biāo)。當(dāng)時(shí)迎來(lái)一片叫好聲,這至少?gòu)谋砻嫔峡?,交警?ldquo;罰款指標(biāo)”已經(jīng)消失了,但實(shí)際操作上可能還會(huì)不同程度存在。多年以來(lái),罰款指標(biāo)卻屢禁不止,而且除了公安部門,工商、交通等相關(guān)部門也多有涉及。為什么一個(gè)不合情、不合理甚至不合法的事情,能一而再、再而三地出現(xiàn)呢?
分析原因,其深層次問(wèn)題有兩個(gè):一是相關(guān)法律規(guī)定不夠統(tǒng)一和明確。公安部門禁了,工商部門卻還在下達(dá)罰款任務(wù),《道路交通安全法》有了明文規(guī)定,工商局卻不受這項(xiàng)法律的約束。因此,盡快建立統(tǒng)一、明確的相關(guān)法律規(guī)定,嚴(yán)禁下達(dá)罰款指標(biāo),并且明確違規(guī)單位的法律責(zé)任,已經(jīng)迫在眉睫。
二是從體制的根源上來(lái)講,一方面罰款指標(biāo)背后是考核機(jī)制問(wèn)題,比如一些地方和部門,將罰款額與工作表現(xiàn)、業(yè)績(jī)等掛鉤,這必然導(dǎo)致一些單位和執(zhí)法人員存在“執(zhí)法就是罰款,罰款就是執(zhí)法”的錯(cuò)誤觀念;另一方面,罰款指標(biāo)背后有著罰款經(jīng)濟(jì)的驅(qū)動(dòng)。比如一些地方的執(zhí)法部門,其相關(guān)經(jīng)費(fèi)仍然需要罰款返還來(lái)支撐,執(zhí)法人員工資福利與罰款額掛鉤,而協(xié)助執(zhí)法人員的工資收入更是嚴(yán)重依賴罰款,這也驅(qū)使執(zhí)法人員和單位,將罰款作為執(zhí)法的首要目的甚至是惟一目的。因此,從體制上謀求改變,才有望真正杜絕罰款指標(biāo)的問(wèn)題。
任何權(quán)力都容易被濫用,而權(quán)力的濫用只在這種權(quán)力受到有效約束時(shí)才會(huì)停止。
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