土地出讓金不是一桶萬金油

土地出讓金收支管理不規(guī)范，源自土地出讓金管理制度的缺失，地方政府有機(jī)會(huì)隨意安排土地出讓金的收支。2006年國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》，至今仍是對(duì)土地出讓金管理的“最高文件”。然而，留給地方政府過大的操作空間，導(dǎo)致相關(guān)規(guī)定執(zhí)行效果并不盡如人意。如2011年中央一號(hào)文件要求，地方應(yīng)從土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)，但是各地是否真的落實(shí)，成了一筆算不清楚的糊涂賬。就算在名義上安排相應(yīng)款項(xiàng)投入特定領(lǐng)域，但是通過做高征地成本、脫離預(yù)算管理，出讓金在基數(shù)上就打了折扣。

盡管國(guó)務(wù)院下發(fā)的通知規(guī)定過土地出讓金的使用范圍，但是各項(xiàng)支出的比例處于失控狀態(tài)。這導(dǎo)致了地方政府可以“發(fā)揮想象”，讓這筆錢朝對(duì)自己有利的方向使用，乃至“一把手”趁監(jiān)管不嚴(yán)，利用手中職權(quán)侵占挪用土地出讓金。他們單單看到土地征用富了財(cái)政的好處，卻有意無意忽視了失地農(nóng)民未來的生計(jì)。城市的發(fā)展伴隨著鄉(xiāng)村的衰落，片面的城市發(fā)展造就了一批失落的農(nóng)民，這實(shí)在令人扼腕嘆息。

將土地出讓金視為地方財(cái)政的主要來源，不啻為一種寅吃卯糧的做法。要知道，出讓金出賣的是未來幾十年的土地使用權(quán)，按照現(xiàn)在各地城市化的速度，這種“借地生財(cái)”的局面遲早無法持續(xù)。前任地方主官借土地出讓金大搞建設(shè)乃至瘋狂斂財(cái)，后任只能喝西北風(fēng)的狀況，并不是一種危言聳聽。

讓地方政府正視土地出讓問題，首先要讓他們覺得這筆錢不是予求予取的。農(nóng)民集體在農(nóng)地征用時(shí)的談判地位，應(yīng)當(dāng)受到法規(guī)政策的全方位保障。雖然政府征用的農(nóng)地所有權(quán)性質(zhì)屬于集體土地，但是農(nóng)民的所有權(quán)是被虛置的。要解決這種名義上“集體所有”實(shí)際上“人人沒有”的問題，就得保障農(nóng)民對(duì)集體土地的實(shí)際掌控。對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行股份制改造，是一種可借鑒的思路，也已經(jīng)獲得了國(guó)土部的認(rèn)可。成立獨(dú)立于村委會(huì)的土地股東大會(huì)，運(yùn)用現(xiàn)代股權(quán)邏輯確定土地是否出租、轉(zhuǎn)讓，將在根本上限制土地的隨意征用。

在這筆龐大的財(cái)政盤子面前，再也不能放任其支出使用方向過于混亂了。僅僅依靠審計(jì)查出出讓金使用問題，難免會(huì)有落網(wǎng)之魚。當(dāng)下可以做到的，就是讓出讓金按比例分配使用落到實(shí)處，保證惠及民生的項(xiàng)目到位。要達(dá)到這一目的，必須實(shí)現(xiàn)出讓金的收支全部列入財(cái)政預(yù)算。如果名義上是財(cái)政的錢，實(shí)際上不按財(cái)政的邏輯使用，尤其不經(jīng)過人大審批，讓人大代表看不到，當(dāng)然就會(huì)成為一筆糊涂賬。

在很多地方政府的思維里，土地出讓金是稅收以外的一桶萬金油。主事者好像能夠尊重稅收的神圣性，卻感覺與土地相關(guān)的利益就可以肆意褻瀆了。只要相關(guān)規(guī)定不健全，隨意使用出讓金的口子存在，權(quán)力的腦袋就會(huì)使勁往桶口擠。唯有健全相關(guān)規(guī)定，才能將土地出讓金亂象徹底終結(jié)。

【啟示與思考】

聽?wèi)T各地“地王”迭出的新聞，更見慣各種血淚拆遷的亂象，匯集起來的，是過去13年間20萬億元這樣一個(gè)土地出讓金總額。這13年中，2007年之前，土地出讓金全歸地方財(cái)政自由支配，那時(shí)全國(guó)每年真實(shí)的土地出讓金到底有多少？這不僅財(cái)政部說不清楚，甚至連國(guó)土資源部也說不清楚——國(guó)土部門截留了一部分，腐敗消費(fèi)花銷了一部分，盲目擴(kuò)大城市規(guī)模和搞政績(jī)工程、形象工程又浪費(fèi)了一部分，招商引資“減免”了一部分——土地出讓金的大蛋糕，基本就是這樣被“吃”掉的。

除此之外，“審計(jì)風(fēng)暴”更該早向這個(gè)領(lǐng)域刮起，越是一本糊涂賬的陰暗角落，越是需要“審計(jì)風(fēng)暴”及相應(yīng)的“問責(zé)風(fēng)暴”。國(guó)家審計(jì)署此番針對(duì)土地出讓金的大范圍審計(jì)，是繼社保審計(jì)、地方債務(wù)審計(jì)之后的第三次大規(guī)模全國(guó)性審計(jì)，這樣的專項(xiàng)審計(jì)應(yīng)該成為審計(jì)監(jiān)督的常態(tài)。

土地出讓金不能總是糊涂賬。審計(jì)本身應(yīng)從土地出讓金制度深入到土地制度和分稅制層面，成為深化改革的臺(tái)階。而審計(jì)目標(biāo)是既對(duì)地方事權(quán)予以更剛性的規(guī)范，同時(shí)又賦予地方更多的財(cái)權(quán)。如此，才能使土地出讓金亂象得到根本治理。

作為預(yù)算公開的一部分，土地出讓金的收入和支出，更該接受公眾監(jiān)督。20萬億土地出讓金不僅要審計(jì)，更要晾曬。賣每一塊地，收了多少出讓金，又支出了多少補(bǔ)償金，剩下的錢如何支出，都應(yīng)該清清楚楚地公開——唯有讓土地出讓金全程公開晾曬，方能防老虎、驅(qū)蒼蠅。

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