2014年1月，中組部、人社部聯(lián)合召開全國公務(wù)員管理工作會議，人社部部長、國家公務(wù)員局局長尹蔚民指出，今年的工作重點(diǎn)是推進(jìn)公務(wù)員分類改革，建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度。目前，安徽、山東、江蘇、河北、遼寧等省都已經(jīng)陸續(xù)開始嘗試推行公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度。

名為并行，實(shí)為分離

職務(wù)與職級應(yīng)該是相對獨(dú)立、相對分離的。職務(wù)是公務(wù)員的職位要素，職級是職位要素與品位要素的統(tǒng)一。職務(wù)反映職級，職級對應(yīng)一定的職務(wù)。從功能上來看，二者的區(qū)別在于，職務(wù)的設(shè)置給公務(wù)員帶來權(quán)力以及責(zé)任義務(wù)的承擔(dān)，職級的設(shè)置給公務(wù)員帶來物質(zhì)利益以及職業(yè)尊嚴(yán)的滿足。一條職務(wù)序列構(gòu)成公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的一道階梯，一條職級序列則構(gòu)成公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的另一道階梯。兩道階梯分別滿足公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的不同價值追求。

但現(xiàn)實(shí)中，職務(wù)與職級的聯(lián)系過于緊密，表現(xiàn)為以職定級、以職定薪。據(jù)統(tǒng)計，在目前各地公務(wù)員工資的四個組成部分中，職務(wù)工資約占20%，級別工資約占25%，地區(qū)附加津貼約占45%，各種補(bǔ)貼約占10%。級別工資僅占兩成。相比之下，職務(wù)工資比例雖不高，但由于地區(qū)附加津貼基本按照職務(wù)發(fā)放，職務(wù)工資整體所占比例接近七成。職務(wù)對工資水平具有決定性作用。職級的功能被明顯弱化。

職級功能弱化導(dǎo)致職務(wù)晉升成為公務(wù)員最大的激勵，職務(wù)晉升也成為公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的唯一階梯。據(jù)山東省濟(jì)南市委組織部近年組織的一項(xiàng)調(diào)查顯示，近81%的被調(diào)查者認(rèn)為職務(wù)晉升是對公務(wù)員最有效的激勵，其中領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的晉升比非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的晉升更具吸引力。這給當(dāng)前公務(wù)員管理帶來很多問題，比如，公務(wù)員謀求職務(wù)不是為了承擔(dān)責(zé)任，而僅是為了獲取權(quán)力。再比如，公務(wù)員不晉升職務(wù)就無法提高待遇，但職務(wù)畢竟有限，靠職務(wù)晉升提高待遇對絕大多數(shù)公務(wù)員來說是不現(xiàn)實(shí)的，也是不公平的。

因此，推行職務(wù)與職級的并行，實(shí)質(zhì)是適度分離職務(wù)與職級過于緊密的聯(lián)系，使職級真正成為公務(wù)員的一條獨(dú)立的職業(yè)發(fā)展階梯。那些不能晉升職務(wù)的公務(wù)員，也可以通過晉升職級獲得合理的待遇和尊嚴(yán)。當(dāng)然，作為職位的共同構(gòu)成要素，二者的分離是適度分離，相對獨(dú)立。

職級與待遇掛鉤是實(shí)現(xiàn)并行的前提

職級與待遇掛鉤指的是，將公務(wù)員經(jīng)濟(jì)待遇的分配主要由職務(wù)決定轉(zhuǎn)向主要由職級決定，強(qiáng)化職級對經(jīng)濟(jì)待遇的決定功能。

公務(wù)員待遇一般分為政治待遇、工作待遇、經(jīng)濟(jì)待遇三種類型。政治待遇主要包括參加會議、看文件等。工作待遇主要包括辦公條件、交通補(bǔ)助和職務(wù)消費(fèi)等。經(jīng)濟(jì)待遇主要包括工資、住房、醫(yī)療、養(yǎng)老金等。一般認(rèn)為，政治待遇與工作待遇由職務(wù)來決定是具有合理性的，但是，經(jīng)濟(jì)待遇也由職務(wù)決定則不具有合理性。

政治待遇與工作待遇的分配，體現(xiàn)的是責(zé)權(quán)利對等的原則。公務(wù)員所承擔(dān)的責(zé)任越重，相應(yīng)的擁有的權(quán)力和利益就應(yīng)該越大。經(jīng)濟(jì)待遇的分配，則應(yīng)該體現(xiàn)按勞分配的原則。公務(wù)員的工作能力越強(qiáng)、工作時間越長、工作業(yè)績越突出，相應(yīng)的獲得的經(jīng)濟(jì)報酬就應(yīng)該越多。如果僅僅是因?yàn)閷儆谕宦殑?wù)層級，就享受相同的工資待遇，則明顯不合理。

比如，一個縣長和一個國家機(jī)關(guān)的處長，二者職務(wù)相同，但從工作量、工作時間、工作業(yè)績的角度來看，二者的差異很大，不應(yīng)該享受相同的經(jīng)濟(jì)待遇。在國外的公務(wù)員分類中，也沒有任何一個國家將這兩個職位劃為同一職級。因此，公務(wù)員的經(jīng)濟(jì)待遇不應(yīng)該主要由職務(wù)來決定。單純以職務(wù)決定公務(wù)員的經(jīng)濟(jì)待遇，則完全混淆了責(zé)權(quán)利對等原則與按勞分配原則的適用范圍。

只有讓職級與待遇掛鉤，使職級對公務(wù)員的經(jīng)濟(jì)待遇具有一定的決定作用，職級才能真正成為公務(wù)員在職業(yè)發(fā)展中取得進(jìn)步的標(biāo)志，才能真正成為公務(wù)員的努力得到合理回報的標(biāo)志，公務(wù)員才會從內(nèi)心將職級作為職業(yè)發(fā)展的階梯，職務(wù)與職級的并行才有可能。

必須整體推進(jìn)三大制度建設(shè)

一是職位分類制度。職位分類制度是推行職務(wù)與職級并行的基礎(chǔ)。公務(wù)員分類在我國法律層面早已明確。但在實(shí)踐層面，公務(wù)員分類一直處于試點(diǎn)探索階段。目前，我國公務(wù)員管理仍然采用“大一統(tǒng)”的管理模式，這種管理模式壓縮了公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展與待遇提升的空間，阻礙了公務(wù)員專業(yè)化水平的提高。

據(jù)統(tǒng)計，當(dāng)前我國縣鄉(xiāng)兩級公務(wù)員占全國公務(wù)員的近60%。受機(jī)構(gòu)規(guī)格和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的限制，縣鄉(xiāng)兩級絕大多數(shù)公務(wù)員退休之前都解決不了副主任科員的待遇。沒有分類，就沒有專業(yè)化的管理。沒有專業(yè)化的管理，其他的制度設(shè)計都解決不了根本問題。

二是職級晉升制度?？茖W(xué)完善的職級晉升制度是實(shí)現(xiàn)職務(wù)與職級并行的必然要求。只有建立科學(xué)完善的職級晉升制度，保證職級晉升的客觀公正，職級晉升才能真正成為公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的一道階梯。

目前我國公務(wù)員職級晉升制度還很不完善，缺陷主要表現(xiàn)在三個方面：其一，職級與職務(wù)掛得太緊。從《公務(wù)員職務(wù)與級別管理規(guī)定》的內(nèi)容來看，職務(wù)晉升一般是職級晉升的必要條件。其二，職級數(shù)量太少。目前我國公務(wù)員職級從高到低分為1至27級，且沒有對公務(wù)員進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的職位分類，所有類別的公務(wù)員只有一條職級晉升序列，極大壓縮了公務(wù)員職級晉升的空間。其三，職級晉升的方式和程序還沒有建立起來，職級晉升缺少透明度。

職級晉升制度不健全是導(dǎo)致職級的功能被嚴(yán)重弱化的重要原因。當(dāng)前，職級晉升制度的建設(shè)重點(diǎn)主要有三個方面：其一，進(jìn)一步擴(kuò)大職級序列，提高公務(wù)員職級晉升的空間。其二，進(jìn)一步擴(kuò)大職級與待遇的交叉幅度。其三，進(jìn)一步明確職級晉升路徑。公務(wù)員職級晉升必須突出能力，突出業(yè)績與貢獻(xiàn)。“功以授爵”，中國自古亦然。

三是薪酬制度。薪酬制度是實(shí)現(xiàn)職務(wù)與職級并行的重要條件。只有建立合理的薪酬制度，職級的激勵功能才能真正發(fā)揮出來，職務(wù)與職級的并行才有保障。

我國現(xiàn)行的公務(wù)員薪酬制度有很多不完善的地方。比如，現(xiàn)行的薪酬制度并沒有反映不同職位公務(wù)員專業(yè)化的特點(diǎn)，忽視專業(yè)分工與業(yè)務(wù)分類對薪酬待遇的不同需求。再比如，津貼發(fā)放不規(guī)范，津貼的激勵功能還沒有充分發(fā)揮出來。因此，當(dāng)前薪酬制度建設(shè)的重點(diǎn)應(yīng)包括三項(xiàng)內(nèi)容：其一，改革現(xiàn)行的公務(wù)員工資體系，探索建立類別工資制。其二，改革地區(qū)附加津貼制度，進(jìn)一步規(guī)范地區(qū)附加津貼的發(fā)放，解決發(fā)放中的官位化的問題。第三，改革公務(wù)員職級工資之間以及檔次工資之間的差距，使職級工資對待遇的決定性作用進(jìn)一步凸顯出來。

（作者單位：國家行政學(xué)院）