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□我們必須清楚地看到，管理上的人治化、非常態(tài)化、短視行為等仍有市場；只講政治不講法治、只講任務(wù)不講成本、只講目的不講程序等現(xiàn)象仍廣泛存在。

□當(dāng)前，一些領(lǐng)導(dǎo)干部的頭腦中仍存在著這樣的認(rèn)識誤區(qū)，有人提出“改革要上，法律就要讓”，主張“程序無用論”，認(rèn)為要“超常規(guī)”發(fā)展，就得突破“條條框框”等。

□改革是一個不斷試錯的過程，法治的作用，就在于及時糾錯，以防出現(xiàn)全局性、長期性的失誤。

□法治能夠區(qū)分“改革試錯”與“權(quán)力濫用”的界線，能確保改革目的正當(dāng)、規(guī)則合理與程序正義。

□改革并不是政府一方的獨角戲，將改革推向深入依靠的也不僅僅是硬法所賦予的強制力，改革在重硬法之治的同時，不能忽視軟法的柔性力量。

□軟法不能與強行性法律規(guī)范相沖突，不能成為以言代法、以言廢法、濫用公權(quán)力的借口。

即將召開的黨的十八屆四中全會將以法治中國為議題，把法治推到治國理政的首要地位。這是中國共產(chǎn)黨開歷史先河之舉，必將對全面深化改革大有助益。

改革開放三十多年來，中國的法治建設(shè)取得了豐碩成果，中國特色社會主義法律體系已基本形成。但我們必須清楚地看到，管理上的人治化、非常態(tài)化、短視行為等仍有市場；只講政治不講法治、只講任務(wù)不講成本、只講目的不講程序等現(xiàn)象仍廣泛存在。如何在深化改革中實現(xiàn)法治中國建設(shè)的質(zhì)的提升，實現(xiàn)改革要求的“靈活”與法治要求的“穩(wěn)定”之間的動態(tài)平衡，是建設(shè)法治中國進程中亟需解決的難題。

改革不能成為一些領(lǐng)導(dǎo)干部漠視法治的借口

習(xí)近平總書記強調(diào)：“改革開放只有進行時沒有完成時。”這意味著中國將長期處于不斷深化改革的進程中。深化改革就需要更大程度地“破”和“變”；與此同時，改革進程又需要有序、穩(wěn)步地推進，改革的成果也需要規(guī)則來維護。法治從本質(zhì)上說是規(guī)則的治理，其突出的特點是“定”。這就需要我們面對和正視法治與改革之間存在的某種“定”與“變”的矛盾。

從主觀因素看，當(dāng)前，一些領(lǐng)導(dǎo)干部的頭腦中仍存在著這樣的認(rèn)識誤區(qū)，即改革、發(fā)展是主要矛盾，只要改革創(chuàng)新、跨越發(fā)展，就可以突破法律的規(guī)定。甚至還有人提出“改革要上，法律就要讓”，主張“程序無用論”，認(rèn)為要“超常規(guī)”發(fā)展，就得突破“條條框框”等。事實上，這種“專項論”和“特事論”的背后，恰恰透視出了一些領(lǐng)導(dǎo)干部對法治與改革關(guān)系的誤讀，以及他們在法治思維和法治方式方面的欠缺。急功近利讓他們更看重改革所帶來的眼前利益，卻漠視甚至無視違背法治給社會帶來的長期、巨大的成本。上述認(rèn)識上的種種誤區(qū)，導(dǎo)致一些人雖然深知改革與法治的張力，卻不能以法治方式協(xié)調(diào)并進，打著改革創(chuàng)新的旗號，理直氣壯地繞開法治、背離法治，有的甚至借改革發(fā)展之名，無視法治行貪腐之實。

鄧小平同志指出：“中國的改革開放是摸著石頭過河。”改革是一個不斷試錯的過程，法治的作用，就在于及時糾錯，以防出現(xiàn)全局性、長期性的失誤。如果說改革有成本，法治則可最大限度地降低改革的成本；如果說改革有風(fēng)險，那法治就是把控風(fēng)險的不二法門。法治能夠區(qū)分“改革試錯”與“權(quán)力濫用”的界線，能確保改革目的正當(dāng)、規(guī)則合理與程序正義。如果允許權(quán)力突破法治一般性規(guī)則的約束，改革在很大程度上就將取決于領(lǐng)導(dǎo)人的個人意志，容易忽視客觀規(guī)律，容易追求片面而極端化的發(fā)展，容易出現(xiàn)冒進。沒有法治價值的限制，沒有法律程序的約束，一旦失誤將付出慘痛代價，蘇聯(lián)的解體即為例證之一。

如果改革中縱容了“特例”存在，將導(dǎo)致改革難以推進。法治作為一種頂層設(shè)計，為改革做出了長遠而系統(tǒng)的規(guī)劃，它約束與協(xié)調(diào)著每個地區(qū)、每個部門甚至每個人共同服務(wù)于改革大局。如果允許法治之下存在“特例”，那么，每個地區(qū)有每個地區(qū)的利益，每個部門有每個部門的利益，每個人也有自己的私人利益，發(fā)展就成了一個含混不清的目標(biāo)，原本精密的法網(wǎng)就會因此漏洞百出。特別是在短期目標(biāo)的吸引下，地方保護主義、部門保護主義、甚至以公共權(quán)力謀求個人利益等現(xiàn)象就會紛紛出現(xiàn)，令一般性規(guī)則的約束力難以實現(xiàn)，致使利益盤踞而政策梗阻，甚至出現(xiàn)個別人借改革之名行違法亂紀(jì)之實。如此一來，改革不僅可能淪為空談，甚至?xí)愿母镏麑θ鐣斐筛蟮膫?，?dǎo)致原本以破除利益藩籬為目的的改革難以全面推進。因此，如何提升廣大干部用法治思維和法治方式辦事的能力，正確協(xié)調(diào)改革與法治之間的關(guān)系，這是中國法治建設(shè)邁過人治走向法治的一道坎。也正因如此，習(xí)總書記反復(fù)強調(diào)“各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運用法治思維和法治方式的能力”。

法治是全面深化改革的戰(zhàn)略支撐

我們要用50年的時間走完西方500年才走完的路，必然要面臨政治、經(jīng)濟、文化等各個領(lǐng)域的劇變。經(jīng)濟的發(fā)展、利益的沖突、價值觀的轉(zhuǎn)變以及民眾參與期望值的提高，這些變化已經(jīng)遠遠超過了“短、平、快”的行政權(quán)力的承載力。缺乏穩(wěn)定性的政策推動，中國難以實現(xiàn)改革的深化和可持續(xù)的發(fā)展；僅憑政府一方的規(guī)劃，難以推動中國的長期穩(wěn)定發(fā)展。為此，中共中央新一代領(lǐng)導(dǎo)集體在改革中祭出了治理的大旗。

實現(xiàn)國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化，是全面深化改革的總目標(biāo)之一。要實現(xiàn)這一目標(biāo)，首要的是重構(gòu)人與人之間的信任、牢固強化政府信用，使政府能提供一種穩(wěn)定的秩序。在法治的環(huán)境下，法律可以為人們提供穩(wěn)定的預(yù)期，讓人們知道哪些事實可信，讓每個人能預(yù)見其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)，知曉違反法律應(yīng)承擔(dān)的后果，進而采取有效的合作，依法謀求自身的更好發(fā)展。當(dāng)今社會，在人與人之間缺乏有效期待、仰權(quán)力之鼻息以及潛規(guī)則盛行之際，唯有推行法治才能重構(gòu)社會的信任基礎(chǔ)，才能激發(fā)公眾的自我管理、自我發(fā)展、自我實現(xiàn)的活力。

特權(quán)意識衍生的一次次“特例”，不斷蠶食著依法而治建立起來的信任基礎(chǔ)。公眾因此將無從判斷公權(quán)力的界限，難以對交往對象作出合理的預(yù)期，唯恐動輒得咎，這極大地扼殺了發(fā)展的活力，增加了改革的成本。習(xí)近平同志在紀(jì)念毛澤東同志誕辰120周年座談會上強調(diào)：“在人民面前，我們永遠是小學(xué)生，必須自覺拜人民為師，向能者求教，向智者問策；必須充分尊重人民所表達的意愿、所創(chuàng)造的經(jīng)驗、所擁有的權(quán)利、所發(fā)揮的作用。”真正的發(fā)展需尊重人民群眾的長遠利益，發(fā)揮人民群眾的主體地位。如果任由一次次“特例”扼殺人民群眾參與治理與發(fā)展的活力，勢必導(dǎo)致公權(quán)力的行使進入一種無序狀態(tài)，國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化將無從實現(xiàn)。

我們強調(diào)“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”，并非要從外部強加給社會一種壓力，而是要自上而下建立起一種可以信任的秩序，人人可以明曉政府權(quán)力之邊界，預(yù)期交往對象行為之可能，從而竭盡所能實現(xiàn)自己的夢想，這是法治共同體所實現(xiàn)的整體價值。如果說推行市場經(jīng)濟改革，釋放的是人民群眾在經(jīng)濟領(lǐng)域的活力，那么，推行法治改革，則是要充分釋放人民群眾在國家治理乃至各個領(lǐng)域的活力。如果改革創(chuàng)新、跨越發(fā)展成為可以無視程序、違背法律的“特例”，這無疑是對法治共同體信任基礎(chǔ)的破壞。英國哲學(xué)家培根說過：“一次不公正的司法判決，其惡果甚于十次犯罪，因為犯罪只是弄臟了水流，而不公正的判決卻弄臟了水源。”從這個意義上說，借改革之名行種種特權(quán)，最終會嚴(yán)重削弱國家治理能力和治理能力現(xiàn)代化的社會基礎(chǔ)，使我們的國家與法治漸行漸遠。

緩和改革與法治之間的張力，實現(xiàn)變與穩(wěn)的動態(tài)平衡

實現(xiàn)國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化，需要法治提供一種穩(wěn)定的社會基礎(chǔ)。當(dāng)前獨特的社會背景與幾十年來的改革努力，已經(jīng)注定我們不能回頭走老路，面對法治與改革之間的張力，我們要做的不是在人治與法治之間徘徊與反復(fù)，而是要穩(wěn)一穩(wěn)改革的步伐，尋求以提升領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式的能力，來緩和改革與法治之間的張力，追求更為長遠而穩(wěn)健的發(fā)展。

2014年2月，習(xí)近平總書記在全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議上指出：“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。”以法治來引領(lǐng)和推動改革，科學(xué)立法成為社會的迫切需求。目前，中國特色社會主義法律體系雖已基本形成，但仍難言完善，很多適應(yīng)改革所特需的法律尚未制定，尤其是我國在相當(dāng)長時期內(nèi)將處于轉(zhuǎn)型發(fā)展時期，社會對法律的新需求越來越大。我國應(yīng)加強立法的前瞻性，將黨對中國未來發(fā)展的判斷和制度設(shè)計，通過法定程序融入到法律之中；將人民對于改革發(fā)展的愿望，通過法律表達出來；在亟需改革的空白領(lǐng)域及時立法，將與社會發(fā)展不相適應(yīng)的法律及時修改或廢止，讓法律及時而準(zhǔn)確地反映社會的需求，確保法律成為一切重大領(lǐng)域改革的先行者。

實現(xiàn)法治與改革之協(xié)調(diào)，讓改革于法有據(jù)，需要在加強立法功能的同時，將著力點轉(zhuǎn)移到法律適用方法的打磨上來。無論法律多么周詳，它也只是一套由規(guī)則和概念交織而成的邏輯系統(tǒng)，與繁復(fù)龐雜的社會事實不可能無縫對接。如果動輒立法、修法，不僅導(dǎo)致立法成本高昂，也不符合法律的安定性價值?！斗▏穹ǖ洹酚昧藘砂俣嗄?，《德國民法典》用了一百多年，這些都值得我們借鑒。

法律的適用方法在實現(xiàn)法律與社會的現(xiàn)實對接上可發(fā)揮重要作用。法律適用方法的完善程度，是一個國家法治體系成熟化的重要標(biāo)準(zhǔn)，它能夠保證法律人準(zhǔn)確地理解法律和事實的法律意義，在成文法與社會事實之間架起一座橋梁，避免改革與法治之間不必要的齟齬。面對法律中出現(xiàn)的漏洞與空白，法律適用方法可以在個案處理中不斷彌合條文和事實之間的縫隙，填補權(quán)利空白，在一個剛性的基本法律框架之下進行微調(diào)并創(chuàng)造具體的政策和法理。建設(shè)法治中國，要求在法律職業(yè)共同體中形成完善的法律方法，才能在法治的框架之下賦予法律強大的自生能力和適應(yīng)復(fù)雜社會的功能，讓法治順應(yīng)改革需求、引領(lǐng)改革前行。

法治在實現(xiàn)其治理功能時，有時可能會與改革的步伐不一致。但是，改革之求變與法治之求穩(wěn)，其根本方向是一致的，二者之間的矛盾也是可以調(diào)和的，重要的是要通過法治的方式，緩和二者之間的張力。筆者認(rèn)為，改革并不是政府一方的獨角戲，將改革推向深入依靠的也不僅僅是硬法所賦予的強制力，改革在重硬法之治的同時，不能忽視軟法的柔性力量。

所謂軟法，即在國家立法之外存在的一些不能運用國家強制力保障實施的柔性規(guī)范，其中包括國家機關(guān)創(chuàng)制的大量規(guī)范性文件、政治組織創(chuàng)制的自律規(guī)范、社會共同體創(chuàng)制的自治規(guī)范等。由于傳統(tǒng)上的硬法要兼顧全體社會成員的利益，要保持法律規(guī)范的穩(wěn)定性，有時還可能因為經(jīng)濟、政治和社會條件種種制約而難于實現(xiàn)，致使在改革中會出現(xiàn)法律與社會需求不符、無法可依甚至不得不犧牲少部分人利益的情形。硬法中的這些不足，恰好為軟法提供了用武之地。軟法內(nèi)容的靈活性、修改程序的簡便性，讓改革擁有了更多的選擇。在沒有法律授權(quán)的領(lǐng)域，政府可以通過建議、指導(dǎo)、溝通、鼓勵、資助、獎勵的柔性方式推進改革，促進社會主體協(xié)同共治、實現(xiàn)自律互律，軟法讓改革符合更多人的利益。因此，軟法在改革中發(fā)揮作用的空間不能小覷。

當(dāng)前，由于人們對于軟法的認(rèn)識不足，在實踐中缺乏規(guī)制和整合，導(dǎo)致軟法在社會治理中的潛能沒得到充分挖掘。當(dāng)然，軟法不能與強行性法律規(guī)范相沖突，不能成為以言代法、以言廢法、濫用公權(quán)力的借口。無論是硬法之治還是軟法之治，都應(yīng)以規(guī)則至上，法律面前沒有特權(quán)，沒有特例，沒有特區(qū)。

（作者為北京市社會科學(xué)院研究員、博士生導(dǎo)師）