眾所周知，新中國(guó)成立之初，中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)政府就開(kāi)門納諫，就國(guó)家事務(wù)進(jìn)行廣泛協(xié)商。經(jīng)過(guò)60多年的實(shí)踐，中國(guó)的協(xié)商民主已經(jīng)成為中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要組成部分。黨的十八大在協(xié)商民主的原有涵義上，進(jìn)一步提出了廣泛多層制度化的發(fā)展方向。對(duì)于各級(jí)政府而言，在當(dāng)前深入推進(jìn)法治政府建設(shè)的進(jìn)程中，協(xié)商民主的發(fā)展與完善更有其特定的時(shí)代意義與價(jià)值。

實(shí)踐中，早在上世紀(jì)80年代，特別是上世紀(jì)末以來(lái)，為了適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的要求，我國(guó)很多基層政府，就已經(jīng)在政府決策中嘗試引入民主協(xié)商。其中，浙江溫嶺的地方政府，十多年來(lái)持續(xù)開(kāi)展各種形式的協(xié)商民主，從民主懇談到參與式預(yù)算，已在全國(guó)成為典型和樣本。此外，近年來(lái)全國(guó)各地盛行的聽(tīng)證會(huì)、咨詢會(huì)、協(xié)商會(huì)等等，也已成為政府了解民意和獲取民眾支持的重要途徑。

在許多地方政府，協(xié)商民主的要求已經(jīng)建章立制。盡管在地方政府規(guī)章中沒(méi)有使用“協(xié)商民主”這一概念，但其精神卻在規(guī)章中得以體現(xiàn)。比如，《山東省行政程序規(guī)定》作為我國(guó)第二部規(guī)范政府行政程序的省級(jí)政府規(guī)章，對(duì)行政決策程序列有專章，明確規(guī)定重大行政決策出臺(tái)前必須征求有關(guān)方面意見(jiàn)，通過(guò)座談會(huì)、協(xié)商會(huì)、開(kāi)放式聽(tīng)取意見(jiàn)、聽(tīng)證會(huì)等方式，廣泛聽(tīng)取公眾和社會(huì)各界的意見(jiàn)和建議，充分協(xié)商協(xié)調(diào)?？梢哉f(shuō)，我國(guó)一些地方政府的協(xié)商民主不僅在立法、決策等實(shí)踐中廣泛應(yīng)用，而且更通過(guò)制度化的形式進(jìn)行了明確和規(guī)范。

政府在行政行為中，協(xié)商之所以必要，原因大致有三。

減少?zèng)Q策失誤。重大行政決策是對(duì)行政管理中最為重要的事項(xiàng)做出決定或者選擇。行政決策是行政行為的起點(diǎn)，決策正確與否，直接關(guān)系到一個(gè)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)能否又好又快發(fā)展。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)一些地方政府未經(jīng)科學(xué)論證和民主協(xié)商擅自上馬各種項(xiàng)目和工程，由于決策失誤，不僅導(dǎo)致大量資源浪費(fèi)，而且群眾不滿，以至影響社會(huì)穩(wěn)定。只有決策前和決策中充分協(xié)商與論證，才能最大限度地避免不符合民意的決策出臺(tái)，從而保障政府理性。

擴(kuò)大公眾參與。公眾參與是公民、法人和其他組織參與行政權(quán)力運(yùn)行過(guò)程，從而影響決策結(jié)果的制度。公眾參與有利于促進(jìn)公眾與政府的溝通，進(jìn)而達(dá)成共識(shí)，增進(jìn)公眾對(duì)政府行為的認(rèn)同和接受。行政行為通過(guò)加強(qiáng)公眾參與度，不僅能確保決策的公開(kāi)透明，而且公民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等也在這一過(guò)程中得以保障和實(shí)現(xiàn)，從而消除和化解各種社會(huì)矛盾，不斷提高政府公信力和執(zhí)行力。

保證執(zhí)行暢通。在我國(guó)，行政機(jī)關(guān)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，因而政府的定位主要是執(zhí)行。在執(zhí)行前，需要溝通討論，比如違章建筑，是否拆，如何拆，需要商討。在執(zhí)行中，加強(qiáng)溝通，取得理解和支持。尊重行政相對(duì)人的參與權(quán)和話語(yǔ)權(quán)，更有利于減少摩擦，保證行政行為的執(zhí)行更為順利暢通。

政府協(xié)商的必要是從價(jià)值層面而言，在實(shí)踐中，這一理論和制度發(fā)揮其應(yīng)有的功效，還需要完善的制度設(shè)計(jì)和安排。其中，哈貝馬斯所闡述的協(xié)商民主的兩個(gè)基本原則對(duì)我們不無(wú)參考價(jià)值：第一，政治決策最好通過(guò)廣泛的協(xié)商來(lái)作出，而不是通過(guò)金錢或權(quán)力；第二，在協(xié)商過(guò)程中，參與者應(yīng)該盡可能的平等和廣泛。

為此，我們也必須認(rèn)真探索和完善各種協(xié)商的程序和方法。浙江溫嶺的實(shí)踐給我們提供了借鑒的樣本，但有很多探索仍處于初步階段，需要理論的提升和實(shí)踐的總結(jié)。比如，民主協(xié)商中，由誰(shuí)來(lái)主持和制定議事日程，誰(shuí)來(lái)聽(tīng)證，由誰(shuí)依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)來(lái)選人，如何保證協(xié)商富有成效，協(xié)商的結(jié)果如何采納，等等。諸多問(wèn)題還有待研究。在此僅從三個(gè)方面加以探討。

協(xié)商的主體要求。所謂協(xié)商，是參與人各方在平等自愿的基礎(chǔ)上，就共同關(guān)心的問(wèn)題進(jìn)行面對(duì)面的對(duì)話與討論，以便取得一致意見(jiàn)。因此，協(xié)商參與主體應(yīng)避免兩種情況。一是協(xié)商主體不平等，各方難以充分地、坦誠(chéng)地交流，處于強(qiáng)勢(shì)地位的政府可能會(huì)主導(dǎo)協(xié)商民主的過(guò)程和結(jié)果。二是協(xié)商的質(zhì)量難保證。協(xié)商民主要求參與者具備一定的理性分析和判斷能力，甚至一定的專業(yè)知識(shí)。所以參與人員是否具有協(xié)商的意愿和能力，選擇就相當(dāng)關(guān)鍵。

協(xié)商的內(nèi)容要求。協(xié)商的內(nèi)容要法定。對(duì)一級(jí)地方政府而言，哪些事項(xiàng)由政府決策，應(yīng)嚴(yán)格依照法定權(quán)限和范圍。在協(xié)商的內(nèi)容上，一要避免協(xié)商的內(nèi)容越權(quán)。比如，山東省行政程序規(guī)定，在重大行政決策事項(xiàng)范圍的確定上，有八大類需要由政府作出重大行政決策的事項(xiàng)，并規(guī)定縣級(jí)以上人民政府可以根據(jù)各地情況具體確定重大行政決策事項(xiàng)。與此同時(shí)，地方人大及其常委會(huì)又具有重大事項(xiàng)決定權(quán)，這是地方人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)法定職權(quán)。政府的行政決策權(quán)需要與人大的重大事項(xiàng)決定權(quán)明確界限，避免制度間的摩擦，增加制度間的對(duì)接。二要避免協(xié)商的盲目性、隨意性。協(xié)商議題有的專業(yè)，有的宏觀。哪些議題協(xié)商具有實(shí)質(zhì)意義，哪些議題無(wú)需協(xié)商，也需要進(jìn)行論證和篩選。

協(xié)商的程序要求。協(xié)商的程序要規(guī)范。為了避免協(xié)商效率低下，久拖不決，以及協(xié)商流于形式等，很多省市在重大行政決策的具體程序上，都明確進(jìn)行規(guī)定，如公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體研究等程序。盡管如此，如何避免行政行為的民主協(xié)商中，參與人的產(chǎn)生機(jī)制不夠透明、范圍不夠廣泛等具體問(wèn)題，仍是政府在協(xié)商民主中不可忽視的環(huán)節(jié)。

總之，在政府行為中廣泛開(kāi)展協(xié)商民主，對(duì)于推進(jìn)法治政府建設(shè)和民主政治建設(shè)意義深遠(yuǎn)。目前的問(wèn)題是，如何進(jìn)一步地予以細(xì)化和規(guī)范，從而使這一制度更好地發(fā)揮其應(yīng)有的價(jià)值和作用。