今年3月5日，李克強(qiáng)總理在十二屆全國人大二次會議上作政府工作報告時指出，要深入貫徹依法治國基本方略，把政府工作全面納入法治軌道，用法治思維和法治方式履行職責(zé)。這對于全面推進(jìn)法治政府建設(shè)具有重要的指導(dǎo)意義，也是我們必須堅(jiān)持的重要原則。隨著改革向縱深推進(jìn)，任務(wù)更加艱巨，矛盾更加凸顯，傳統(tǒng)的管理模式已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足當(dāng)前國家治理的需要，因此，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提高行政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式的能力，既是創(chuàng)新社會管理的需要，也是建成法治政府、實(shí)現(xiàn)兩個百年目標(biāo)的前提和基礎(chǔ)。

法治思維，是指以合法性為出發(fā)點(diǎn)，以追求公平正義為目標(biāo)，運(yùn)用法律規(guī)范、法律邏輯和法律精神，認(rèn)識問題、分析問題、解決問題的過程。擁有法治思維，才能理解法治精神。法治精神是一個民主法治社會所普遍尊崇的法律至上、公平正義、保障人權(quán)、權(quán)力制約等價值追求的總和，它是法治政府建設(shè)的核心。而現(xiàn)代法治政府應(yīng)該是一個人本、服務(wù)、有限、責(zé)任、誠信、高效的政府。因此，培育法治思維是建設(shè)法治政府的柱石。

一、培育法治思維才能堅(jiān)守法治政府建設(shè)的價值取向

法治思維要求人們從內(nèi)心深處對法律產(chǎn)生認(rèn)同，并使其成為思想和行為的第一準(zhǔn)則，做到辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法。當(dāng)前，一些行政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)為民所用的理念尚未樹立，沒有真正確立權(quán)力來源于人民的觀念；有些領(lǐng)導(dǎo)干部不懂法、不守法、不信法，依法行政的意識和能力不強(qiáng)，缺乏對法律的尊崇；有些行政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部對群眾的正當(dāng)利益訴求冷漠懈怠，對損害群眾利益的違法行為熟視無睹。解決這些問題，一要堅(jiān)持以人為本，牢固樹立執(zhí)政為民的理念。為政之要在于為民，民惟邦本，本固邦寧。習(xí)近平總書記指出，人民對美好生活的向往就是我們工作的目標(biāo)。因此，各級行政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部務(wù)必牢記黨的宗旨，把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)；把人民群眾高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)、滿意不滿意作為工作的根本標(biāo)準(zhǔn)；始終以民意為法治政府建設(shè)之合法性基礎(chǔ)，以民利為法治政府建設(shè)之行為指南，以民權(quán)為法治政府建設(shè)之價值蘊(yùn)涵。二要構(gòu)筑普法長效機(jī)制，提升領(lǐng)導(dǎo)干部法律素養(yǎng)。各級行政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭學(xué)習(xí)和掌握憲法、法律、法規(guī)的規(guī)定，不斷增強(qiáng)法律意識，提高依法行政的能力和水平，把依法行政貫穿于管理工作的各個環(huán)節(jié)。要建立領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法制度，定期或者不定期對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行依法行政知識培訓(xùn)。通過宣傳教育和學(xué)習(xí)培訓(xùn)，引導(dǎo)輿論，形成共識，潛移默化地影響領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維，真正使法治理念植根于領(lǐng)導(dǎo)干部心中。積極探索對領(lǐng)導(dǎo)干部任職前實(shí)行法律知識考試的制度，把法治意識的培養(yǎng)、法律素養(yǎng)的提升作為選拔任用領(lǐng)導(dǎo)干部的重要指標(biāo)，警惕“干部提拔法律關(guān)”的形式主義。三要敬畏法律，讓法治成為政治信仰。領(lǐng)導(dǎo)干部不僅要學(xué)法、懂法，還要信法，法律必須被信仰，否則將形同虛設(shè)。習(xí)近平同志指出，要在廣大干部群眾中樹立法律的權(quán)威，使人們充分相信法律、自覺運(yùn)用法律，形成全社會對法律的信仰，弘揚(yáng)法治精神，培育法治文化，在全社會形成學(xué)法尊法守法用法的良好氛圍。法律不能只是寫在紙上的條文，還要銘刻在心，內(nèi)化為行為準(zhǔn)則。只有把法治精神作為政治信仰并不斷使之堅(jiān)定，才能形成法治思維，才能善于運(yùn)用法治方式。

二、培育法治思維才能依法科學(xué)履行政府職能

法治政府是一個有限、有為、負(fù)責(zé)的政府，有明確的權(quán)力邊界。法治政府的權(quán)力是有限的，權(quán)力的有限性體現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)本身職權(quán)的有限性，即政府只能在法律賦予的職權(quán)范圍內(nèi)行使權(quán)力，不能超越法律授權(quán)。當(dāng)前，政府越位、缺位和錯位的問題依然存在，行政行為重實(shí)體、輕程序，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象時有發(fā)生。有些行政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部以權(quán)壓法，以言代法，個人意志凌駕于法律、制度和組織之上，否定法治原則、法治思維、法治方式和法律程序，攬公權(quán)謀私利，大搞權(quán)力尋租，地方保護(hù)主義、部門保護(hù)主義現(xiàn)象嚴(yán)重，違法行為得不到及時制止與嚴(yán)厲懲處，嚴(yán)重?fù)p害了國家法制權(quán)威和政府形象，降低了人民群眾對行政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部的信任度。解決這些問題，一要堅(jiān)持職權(quán)法定，做到權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一。行政權(quán)力依法取得是法治政府建設(shè)的關(guān)鍵，它要求一切行政權(quán)力必須有法律的授予或權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)。各級行政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部必須嚴(yán)格依照法律確定的職責(zé)權(quán)限和法定程序辦事，依法決策，依法履責(zé)，嚴(yán)格執(zhí)法，切實(shí)把行政權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的“籠子”里。習(xí)近平同志指出，要健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，失職要問責(zé)，違法要追究，保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益。因此，各級行政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部要對法律負(fù)責(zé)，敢于承擔(dān)因自身行政行為引起的各種法律責(zé)任，勇于接受人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督。二要堅(jiān)持依法決策，做到實(shí)體與程序的統(tǒng)一。實(shí)體公正是結(jié)果的公正，程序公正是過程的公正，程序公正是實(shí)體公正實(shí)現(xiàn)的保障，實(shí)體公正是程序公正所要達(dá)到的目標(biāo)，二者相互依存，缺一不可。因此，各級行政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部作決策、辦事情，不僅要保證結(jié)果符合法律規(guī)定，也要保證決策過程符合法定的方式、步驟、順序和時限等程序要求。2012年頒布實(shí)施的《山東省行政程序規(guī)定》，作為我國第二部規(guī)范政府行政程序的省級政府規(guī)章，從九個方面為我省各級政府依法行政劃定了統(tǒng)一的程序標(biāo)準(zhǔn)，既保證了行政行為的合法性，也保證了行政行為的規(guī)范性，為加快程序立法的頂層設(shè)計進(jìn)行了有效探索。三要堅(jiān)持與時俱進(jìn)，讓法律為改革護(hù)航。截至2010年，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，國家和社會生活的各個方面總體上實(shí)現(xiàn)了有法可依。從實(shí)踐看，絕大多數(shù)法律都是隨著我國改革的起步、鋪開、深化、逐步制定和修改完善的，這是法治建設(shè)的重要成果，體現(xiàn)了黨和人民的意志，也為依法治國提供了堅(jiān)實(shí)的法律保障。隨著改革的全面推進(jìn)，政府職能發(fā)生了新的變化，在此背景下，對那些不適應(yīng)新形勢的法律、法規(guī)要及時的修改或廢除，確保政府職能的轉(zhuǎn)變和履行于法有據(jù)，改革于法有據(jù)。要有序推進(jìn)改革，該得到法律授權(quán)的不要超前推進(jìn)，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，確保在法治的軌道上推進(jìn)改革。

　三、培育法治思維才能創(chuàng)造“法治GDP”

法治GDP，是指以一套類似于衡量國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體狀況的指標(biāo)來衡量法治發(fā)展水平?，F(xiàn)實(shí)工作中，很多法律規(guī)范之所以得不到有效執(zhí)行，之所以存在有法不依、政府低效的現(xiàn)象，原因之一就是有些行政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維欠缺，依法行政沒有內(nèi)生動力。解決這些問題，一要將法治GDP引入政績考核體系。十八屆三中全會指出，處理好政府與市場的關(guān)系，就要使“市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。”市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，引入法治GDP是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在需要。長期以來，我們對行政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部的考核方式過于單一，唯經(jīng)濟(jì)GDP是從，導(dǎo)致依法行政阻力重重，資源環(huán)境破壞嚴(yán)重，社會矛盾易發(fā)多發(fā)。改變這一現(xiàn)狀，就需要重新設(shè)定并豐富政績考核指標(biāo)，引入法治GDP。正如馬懷德教授所言，“僅以經(jīng)濟(jì)GDP國內(nèi)生產(chǎn)總值衡量政府、官員政績的指標(biāo)是不全面的，綜合經(jīng)濟(jì)、人文、社會、環(huán)境，還有法治的GDP，才能形成科學(xué)、完善的政績評價體系，推動中國經(jīng)濟(jì)、社會的良好發(fā)展。”二要制定科學(xué)合理的法治GDP指標(biāo)評價體系。2004年國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》頒布后，為落實(shí)《綱要》中所提出的建設(shè)法治政府的目標(biāo)，許多地方政府開始探索通過制定和實(shí)施法治政府指標(biāo)體系作為措施和途徑來具體推進(jìn)建設(shè)法治政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。2014年2月，山東省政府法制學(xué)會結(jié)合我省實(shí)際，在充分調(diào)查、深入研究、多方論證的基礎(chǔ)，印發(fā)了《山東省法治政府建設(shè)指標(biāo)評價體系》，首先對縣一級法治政府建設(shè)情況進(jìn)行評價。本指標(biāo)評價體系共設(shè)10項(xiàng)一級指標(biāo)、44項(xiàng)二級指標(biāo)、146項(xiàng)三級指標(biāo)，指標(biāo)明確規(guī)定了法治政府建設(shè)需要達(dá)到的結(jié)果和狀態(tài)，從而使我省的法治政府建設(shè)更加具有現(xiàn)實(shí)性、針對性、實(shí)踐性和可操作性。三要讓人民群眾共建共享法治GDP的成果。法治GDP評價機(jī)制的建立是一項(xiàng)全新的、系統(tǒng)的工程，需要處理好頂層設(shè)計與基層創(chuàng)新的關(guān)系。人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，也是改革的推動者，沒有人民群眾的積極參與和大力支持，法治政府建設(shè)將會成為無源之水、無本之木。因此，各級行政機(jī)關(guān)要加強(qiáng)與人民群眾的溝通、協(xié)調(diào)，引導(dǎo)他們有序參與到指標(biāo)體系內(nèi)容建設(shè)、評估考核的過程之中，只有聽民聲，聚民智、激民力，才能共創(chuàng)法治GDP。習(xí)近平同志指出，要讓人民群眾在共建中更好地共享改革發(fā)展成果。因此，在共創(chuàng)法治GDP的過程中，要堅(jiān)決避免為指標(biāo)而指標(biāo)、為考核而考核的現(xiàn)象，堅(jiān)決杜絕新的形式主義和政績工程，評價機(jī)制應(yīng)該接地氣、順民意、見實(shí)效，要照顧群眾感受，回應(yīng)群眾關(guān)切，讓人民群眾成為法治政府建設(shè)成效的體驗(yàn)者和最終評判者，讓人民群眾共享法治GDP的成果。

（作者系棗莊市人民政府行政復(fù)議委員會辦公室副主任）