二、四個效率問題急需改革

養(yǎng)老保障制度的效率涉及到宏觀和微觀效率問題?？梢哉f，養(yǎng)老保障制度的效率問題十分嚴(yán)峻，已經(jīng)影響到當(dāng)下的制度收入狀況、基金增值能力和未來的財務(wù)可持續(xù)性，在新一輪深化改革中，應(yīng)成為改革的重中之重。目前養(yǎng)老保障制度存在的效率問題主要有兩個宏觀效率問題和兩個微觀效率問題，它們相互依存，彼此影響。

第一，宏觀效率即養(yǎng)老保險基金投資體制落后，貶值風(fēng)險加大。十幾年來，養(yǎng)老保險基金投資管理體制始終沒有改善。早在10年前，基金規(guī)模十分有限；15年前，養(yǎng)老保險基金甚至朝不保夕，收不抵支，保值增值的壓力不是很大，所以，當(dāng)時制定的投資渠道僅包括銀行存款和購買國債。但目前的情況發(fā)生了巨大變化，養(yǎng)老保險基金從10年前的2400億元（城鄉(xiāng)合計）驟然增加到2.6萬億元（城鄉(xiāng)合計），10年增加了10多倍 。基金規(guī)模龐大，國債難以滿足，絕大部分基金就只能采取銀行存款的方式，利息不到2%，低于過去十幾年來平均2.4%的通貨膨脹率，面臨巨大的貶值風(fēng)險，十幾年來基金損失達(dá)幾千億元；全國社?；鹄硎聲谶^去十幾年里平均收益率為8.29% ，如果以此作為參照，十幾年來基金縮水將超過萬億元，這個縮水規(guī)模恰好抵消了財政對養(yǎng)老保險制度的轉(zhuǎn)移支付。銀行存款作為養(yǎng)老保險基金的唯一保值增值方式，這在全世界是罕見的投資管理模式。

第二，宏觀效率即宏觀資金運用效率十分低下，導(dǎo)致制度運行成本十分高昂。由于基金核算管理統(tǒng)籌層次低下，全國絕大部分以縣市級統(tǒng)籌為主，所以，對那些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、勞動人口凈流出、贍養(yǎng)率較高的老工業(yè)基地來說，十幾年來基金收不抵支成為常態(tài)，只有配以大量財政轉(zhuǎn)移支付才能確保養(yǎng)老金按時足額發(fā)放；而對那些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、勞動人口凈流入、贍養(yǎng)率較低、計劃經(jīng)濟(jì)包袱不重的地區(qū)，他們每年都有大量基金結(jié)余。這樣，全國養(yǎng)老保險基金在整體上每年都會形成一個悖論：一方面需要大量財政補(bǔ)貼，造成天量的“沉淀成本”（sunk cost） ，顯示其制度運行成本十分高昂，另一方面又形成大量的來自繳費收入的基金結(jié)余，在收益率為負(fù)值的保值增值體系中，來自于一般納稅人的財政性資金一旦流入到養(yǎng)老保險制度里就等于“轉(zhuǎn)換”為低效的養(yǎng)老保險基金。這個資金流入規(guī)模一年比一年大：10年前僅為400多億元，而2012年則高達(dá)2648億元 ，1998-2012年財政轉(zhuǎn)移支付合計高達(dá)15320億元 。

第三，微觀效率即制度收入環(huán)節(jié)中道德風(fēng)險猖獗，損失巨大。由于制度設(shè)計存在種種負(fù)激勵因素，在制度繳費收入各個環(huán)節(jié)中，雇員個人、雇主、各級政府、工會等各主體均存在道德風(fēng)險，致使制度的實際收入水平遠(yuǎn)離參數(shù)設(shè)定的收入標(biāo)準(zhǔn)，差距很大。于是，費基不實（繳費工資的基數(shù)小于實際工資收入）、費率降低（主要指地方政府明文規(guī)定企業(yè)繳費率低于國家規(guī)定的法定費率）、提前退休現(xiàn)象嚴(yán)重、社會平均收入使用上年參數(shù)等問題出現(xiàn)，所有這些環(huán)節(jié)中都存在著道德風(fēng)險，在長長的繳費鏈條中都存在“跑冒滴漏”，制度收入的實際水平大大低于繳費率、替代率和贍養(yǎng)率這三個主要參數(shù)之間互為函數(shù)所規(guī)定的水平。因此，地方政府道德風(fēng)險導(dǎo)致的“非正常繳費”收入比重居高不下，甚至成為一項固定的收入來源： 2010年占總收入的9.7%，2011年占11.6%，2012年占總收入的9.7% 。

第四，微觀效率即做實個人賬戶激勵嚴(yán)重不足，部分積累制長期不能實現(xiàn)。由于個人賬戶投資體制改革沒有完成，政府、企業(yè)和個人對做實個人賬戶的積極性不是很高，做實個人賬戶的實際意義幾乎停留在紙面上：12年來做實賬戶試點還完全停留在文件上，事實上的空賬額一年比一年大，從5年前的1.1萬億元擴(kuò)大到去年的2.6萬億，做實賬戶的規(guī)模從5年前的786億元提高到去年的3499億元。所以，做實個人賬戶杯水車薪，只具有象征性意義。部分積累制的目標(biāo)長期不能實現(xiàn)，既影響了政府的公信力，又影響了制度的實際運行效果，養(yǎng)老保險制度內(nèi)外人員均對制度信心不足，致使制度長期以來不能定型和定性，長期處于試點狀態(tài)，不能達(dá)到制度彼岸。

三、四個觀念問題需要端正

養(yǎng)老保障制度存在的問題比較尖銳，有些問題存在多年至今沒有解決?！渡鐣ｋU法》剛剛實施兩年，在其長達(dá)若干年的幾個部門流轉(zhuǎn)制定過程中，很多問題多次被提起，但最終沒能解決。綜合起來，此次養(yǎng)老保障制度頂層設(shè)計需要端正的態(tài)度主要有四個：

第一，應(yīng)有緊迫意識。在實施了幾十年的計劃生育政策之后，中國人口老齡化趨勢已經(jīng)十分嚴(yán)峻，未來幾十年將更加嚴(yán)峻。例如，到建國100年時，中國65歲及以上人口占總?cè)丝诒戎貙⒄嫉?3.9%，中國將超過G8里的4個國家（美國26%，英國29%，法國30%，加拿大31%，高于中國的是德國、日本、西班牙和意大利）；在金磚四國里，屆時將高于其中任何一國（俄羅斯31%、巴西29%，印度19%，南非14%）。改革的時點越滯后，機(jī)會窗口就越小，利益就越固化，矛盾就越大，成本就越高，震動就越大。例如，英國在戰(zhàn)后1946年對制度碎片化改革取得了成功，但由于種種原因法國沒有完成改革；在今天，從1995年至今，法國碎片化改革從未停止過，但從來沒有成功過，每次改革都引發(fā)社會騷亂。所以，對中國而言，養(yǎng)老保障制度改革應(yīng)有緊迫感。

第二，要有憂患意識。憂患意識與構(gòu)建和諧社會是不矛盾的。人口老齡化是個世界性的社會現(xiàn)象，世界各國都在對養(yǎng)老保障制度進(jìn)行改革，養(yǎng)老保障制度的財務(wù)可持續(xù)性和支付能力都受到挑戰(zhàn)，幾乎無一例外。從世界上最大的發(fā)達(dá)國家美國，到只有8萬人口的微型國家多米尼克；從中等發(fā)達(dá)國家韓國，到人口僅有470萬的小國哥斯達(dá)黎加，他們每年都發(fā)布年度報告，對養(yǎng)老保險基金的未來隱性債務(wù)和資產(chǎn)現(xiàn)值進(jìn)行評估，對未來30-70年每一年繳費收入和支出的現(xiàn)金流進(jìn)行精算，他們不約而同地發(fā)現(xiàn)，在未來十幾年里某一個時點將出現(xiàn)收不抵支，再過十幾年某一個時點將出現(xiàn)基金結(jié)余耗盡枯竭，他們據(jù)此準(zhǔn)確提出調(diào)整養(yǎng)老保障制度參數(shù)的各種不同建議。幾十年來，這些國家居安思危，沒有產(chǎn)生社會恐慌，反而為制度改革營造了輿論環(huán)境，獲得了社會共識，得到了不同群體的廣泛支持。中國政府應(yīng)盡快擴(kuò)大精算機(jī)構(gòu)（哥斯達(dá)黎加社保局的精算處有25人，中國人社部精算處只有3人），給出官方權(quán)威結(jié)果，告訴人民一個可靠的社保制度真相。這是應(yīng)該具有的一個基本態(tài)度。

第三，要有策略意識。幾乎全世界各國都在改革，為什么有些國家改革成功了，有些國家改革多次失敗，且屢改屢??？例如，在瑞典等北歐國家提高退休年齡改革順利成功，而在西歐等國改革十幾年了則寸步不讓，沒有任何進(jìn)展？除其他因素之外，改革策略是非常重要的，提高法定退休年齡的改革其實就充滿改革策略。

第四，要有政治決心。除其他原因之外，社保改革要有政治決心，要有壯士斷腕的氣概和破釜沉舟的準(zhǔn)備。以往20年的事業(yè)單位養(yǎng)老金改革進(jìn)程中，曾有兩次流產(chǎn)的記錄（90年代中期和五年前五省市改革試點）。這兩次改革之所以半途而廢，葉公好龍是一個重要原因。其實，諸如提高統(tǒng)籌層次、雙重征繳體制、養(yǎng)老保險基金投資體制改革等等，它們涉及更多的是政治決心和政治擔(dān)當(dāng)，較少是改革路線圖和路線之爭。