二、四個(gè)效率問(wèn)題急需改革

養(yǎng)老保障制度的效率涉及到宏觀和微觀效率問(wèn)題?？梢哉f(shuō)，養(yǎng)老保障制度的效率問(wèn)題十分嚴(yán)峻，已經(jīng)影響到當(dāng)下的制度收入狀況、基金增值能力和未來(lái)的財(cái)務(wù)可持續(xù)性，在新一輪深化改革中，應(yīng)成為改革的重中之重。目前養(yǎng)老保障制度存在的效率問(wèn)題主要有兩個(gè)宏觀效率問(wèn)題和兩個(gè)微觀效率問(wèn)題，它們相互依存，彼此影響。

第一，宏觀效率即養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資體制落后，貶值風(fēng)險(xiǎn)加大。十幾年來(lái)，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理體制始終沒(méi)有改善。早在10年前，基金規(guī)模十分有限；15年前，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金甚至朝不保夕，收不抵支，保值增值的壓力不是很大，所以，當(dāng)時(shí)制定的投資渠道僅包括銀行存款和購(gòu)買國(guó)債。但目前的情況發(fā)生了巨大變化，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金從10年前的2400億元（城鄉(xiāng)合計(jì)）驟然增加到2.6萬(wàn)億元（城鄉(xiāng)合計(jì)），10年增加了10多倍 ?；鹨?guī)模龐大，國(guó)債難以滿足，絕大部分基金就只能采取銀行存款的方式，利息不到2%，低于過(guò)去十幾年來(lái)平均2.4%的通貨膨脹率，面臨巨大的貶值風(fēng)險(xiǎn)，十幾年來(lái)基金損失達(dá)幾千億元；全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)在過(guò)去十幾年里平均收益率為8.29% ，如果以此作為參照，十幾年來(lái)基金縮水將超過(guò)萬(wàn)億元，這個(gè)縮水規(guī)模恰好抵消了財(cái)政對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的轉(zhuǎn)移支付。銀行存款作為養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的唯一保值增值方式，這在全世界是罕見(jiàn)的投資管理模式。

第二，宏觀效率即宏觀資金運(yùn)用效率十分低下，導(dǎo)致制度運(yùn)行成本十分高昂。由于基金核算管理統(tǒng)籌層次低下，全國(guó)絕大部分以縣市級(jí)統(tǒng)籌為主，所以，對(duì)那些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、勞動(dòng)人口凈流出、贍養(yǎng)率較高的老工業(yè)基地來(lái)說(shuō)，十幾年來(lái)基金收不抵支成為常態(tài)，只有配以大量財(cái)政轉(zhuǎn)移支付才能確保養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放；而對(duì)那些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、勞動(dòng)人口凈流入、贍養(yǎng)率較低、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)包袱不重的地區(qū)，他們每年都有大量基金結(jié)余。這樣，全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在整體上每年都會(huì)形成一個(gè)悖論：一方面需要大量財(cái)政補(bǔ)貼，造成天量的“沉淀成本”（sunk cost） ，顯示其制度運(yùn)行成本十分高昂，另一方面又形成大量的來(lái)自繳費(fèi)收入的基金結(jié)余，在收益率為負(fù)值的保值增值體系中，來(lái)自于一般納稅人的財(cái)政性資金一旦流入到養(yǎng)老保險(xiǎn)制度里就等于“轉(zhuǎn)換”為低效的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。這個(gè)資金流入規(guī)模一年比一年大：10年前僅為400多億元，而2012年則高達(dá)2648億元 ，1998-2012年財(cái)政轉(zhuǎn)移支付合計(jì)高達(dá)15320億元 。

第三，微觀效率即制度收入環(huán)節(jié)中道德風(fēng)險(xiǎn)猖獗，損失巨大。由于制度設(shè)計(jì)存在種種負(fù)激勵(lì)因素，在制度繳費(fèi)收入各個(gè)環(huán)節(jié)中，雇員個(gè)人、雇主、各級(jí)政府、工會(huì)等各主體均存在道德風(fēng)險(xiǎn)，致使制度的實(shí)際收入水平遠(yuǎn)離參數(shù)設(shè)定的收入標(biāo)準(zhǔn)，差距很大。于是，費(fèi)基不實(shí)（繳費(fèi)工資的基數(shù)小于實(shí)際工資收入）、費(fèi)率降低（主要指地方政府明文規(guī)定企業(yè)繳費(fèi)率低于國(guó)家規(guī)定的法定費(fèi)率）、提前退休現(xiàn)象嚴(yán)重、社會(huì)平均收入使用上年參數(shù)等問(wèn)題出現(xiàn)，所有這些環(huán)節(jié)中都存在著道德風(fēng)險(xiǎn)，在長(zhǎng)長(zhǎng)的繳費(fèi)鏈條中都存在“跑冒滴漏”，制度收入的實(shí)際水平大大低于繳費(fèi)率、替代率和贍養(yǎng)率這三個(gè)主要參數(shù)之間互為函數(shù)所規(guī)定的水平。因此，地方政府道德風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的“非正常繳費(fèi)”收入比重居高不下，甚至成為一項(xiàng)固定的收入來(lái)源： 2010年占總收入的9.7%，2011年占11.6%，2012年占總收入的9.7% 。

第四，微觀效率即做實(shí)個(gè)人賬戶激勵(lì)嚴(yán)重不足，部分積累制長(zhǎng)期不能實(shí)現(xiàn)。由于個(gè)人賬戶投資體制改革沒(méi)有完成，政府、企業(yè)和個(gè)人對(duì)做實(shí)個(gè)人賬戶的積極性不是很高，做實(shí)個(gè)人賬戶的實(shí)際意義幾乎停留在紙面上：12年來(lái)做實(shí)賬戶試點(diǎn)還完全停留在文件上，事實(shí)上的空賬額一年比一年大，從5年前的1.1萬(wàn)億元擴(kuò)大到去年的2.6萬(wàn)億，做實(shí)賬戶的規(guī)模從5年前的786億元提高到去年的3499億元。所以，做實(shí)個(gè)人賬戶杯水車薪，只具有象征性意義。部分積累制的目標(biāo)長(zhǎng)期不能實(shí)現(xiàn)，既影響了政府的公信力，又影響了制度的實(shí)際運(yùn)行效果，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度內(nèi)外人員均對(duì)制度信心不足，致使制度長(zhǎng)期以來(lái)不能定型和定性，長(zhǎng)期處于試點(diǎn)狀態(tài)，不能達(dá)到制度彼岸。

三、四個(gè)觀念問(wèn)題需要端正

養(yǎng)老保障制度存在的問(wèn)題比較尖銳，有些問(wèn)題存在多年至今沒(méi)有解決。《社會(huì)保險(xiǎn)法》剛剛實(shí)施兩年，在其長(zhǎng)達(dá)若干年的幾個(gè)部門流轉(zhuǎn)制定過(guò)程中，很多問(wèn)題多次被提起，但最終沒(méi)能解決。綜合起來(lái)，此次養(yǎng)老保障制度頂層設(shè)計(jì)需要端正的態(tài)度主要有四個(gè)：

第一，應(yīng)有緊迫意識(shí)。在實(shí)施了幾十年的計(jì)劃生育政策之后，中國(guó)人口老齡化趨勢(shì)已經(jīng)十分嚴(yán)峻，未來(lái)幾十年將更加嚴(yán)峻。例如，到建國(guó)100年時(shí)，中國(guó)65歲及以上人口占總?cè)丝诒戎貙⒄嫉?3.9%，中國(guó)將超過(guò)G8里的4個(gè)國(guó)家（美國(guó)26%，英國(guó)29%，法國(guó)30%，加拿大31%，高于中國(guó)的是德國(guó)、日本、西班牙和意大利）；在金磚四國(guó)里，屆時(shí)將高于其中任何一國(guó)（俄羅斯31%、巴西29%，印度19%，南非14%）。改革的時(shí)點(diǎn)越滯后，機(jī)會(huì)窗口就越小，利益就越固化，矛盾就越大，成本就越高，震動(dòng)就越大。例如，英國(guó)在戰(zhàn)后1946年對(duì)制度碎片化改革取得了成功，但由于種種原因法國(guó)沒(méi)有完成改革；在今天，從1995年至今，法國(guó)碎片化改革從未停止過(guò)，但從來(lái)沒(méi)有成功過(guò)，每次改革都引發(fā)社會(huì)騷亂。所以，對(duì)中國(guó)而言，養(yǎng)老保障制度改革應(yīng)有緊迫感。

第二，要有憂患意識(shí)。憂患意識(shí)與構(gòu)建和諧社會(huì)是不矛盾的。人口老齡化是個(gè)世界性的社會(huì)現(xiàn)象，世界各國(guó)都在對(duì)養(yǎng)老保障制度進(jìn)行改革，養(yǎng)老保障制度的財(cái)務(wù)可持續(xù)性和支付能力都受到挑戰(zhàn)，幾乎無(wú)一例外。從世界上最大的發(fā)達(dá)國(guó)家美國(guó)，到只有8萬(wàn)人口的微型國(guó)家多米尼克；從中等發(fā)達(dá)國(guó)家韓國(guó)，到人口僅有470萬(wàn)的小國(guó)哥斯達(dá)黎加，他們每年都發(fā)布年度報(bào)告，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的未來(lái)隱性債務(wù)和資產(chǎn)現(xiàn)值進(jìn)行評(píng)估，對(duì)未來(lái)30-70年每一年繳費(fèi)收入和支出的現(xiàn)金流進(jìn)行精算，他們不約而同地發(fā)現(xiàn)，在未來(lái)十幾年里某一個(gè)時(shí)點(diǎn)將出現(xiàn)收不抵支，再過(guò)十幾年某一個(gè)時(shí)點(diǎn)將出現(xiàn)基金結(jié)余耗盡枯竭，他們據(jù)此準(zhǔn)確提出調(diào)整養(yǎng)老保障制度參數(shù)的各種不同建議。幾十年來(lái)，這些國(guó)家居安思危，沒(méi)有產(chǎn)生社會(huì)恐慌，反而為制度改革營(yíng)造了輿論環(huán)境，獲得了社會(huì)共識(shí)，得到了不同群體的廣泛支持。中國(guó)政府應(yīng)盡快擴(kuò)大精算機(jī)構(gòu)（哥斯達(dá)黎加社保局的精算處有25人，中國(guó)人社部精算處只有3人），給出官方權(quán)威結(jié)果，告訴人民一個(gè)可靠的社保制度真相。這是應(yīng)該具有的一個(gè)基本態(tài)度。

第三，要有策略意識(shí)。幾乎全世界各國(guó)都在改革，為什么有些國(guó)家改革成功了，有些國(guó)家改革多次失敗，且屢改屢敗？例如，在瑞典等北歐國(guó)家提高退休年齡改革順利成功，而在西歐等國(guó)改革十幾年了則寸步不讓，沒(méi)有任何進(jìn)展？除其他因素之外，改革策略是非常重要的，提高法定退休年齡的改革其實(shí)就充滿改革策略。

第四，要有政治決心。除其他原因之外，社保改革要有政治決心，要有壯士斷腕的氣概和破釜沉舟的準(zhǔn)備。以往20年的事業(yè)單位養(yǎng)老金改革進(jìn)程中，曾有兩次流產(chǎn)的記錄（90年代中期和五年前五省市改革試點(diǎn)）。這兩次改革之所以半途而廢，葉公好龍是一個(gè)重要原因。其實(shí)，諸如提高統(tǒng)籌層次、雙重征繳體制、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資體制改革等等，它們涉及更多的是政治決心和政治擔(dān)當(dāng)，較少是改革路線圖和路線之爭(zhēng)。