[摘 要] 改革開放以來，中國建立養(yǎng)老保障制度的歷史還不到20年。與歐美發(fā)達(dá)國家相比，顯然這是一個嶄新的制度，它正處于年年、月月、日日的不斷改革之中。此次改革對制度運行的審視是全新的，對制度結(jié)構(gòu)的認(rèn)識是徹底的，對頂層設(shè)計的要求是沒有條框限制的。這絕不是一次打補(bǔ)丁式的敲敲打打，而是一次全方位的一攬子頂層設(shè)計。

[關(guān)鍵詞] 養(yǎng)老保險；社會保障；公平與效率；養(yǎng)老金

新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體在開始工作不到半年的時間里，深化改革養(yǎng)老保障體系的任務(wù)就提到了案頭。目前，有關(guān)部門的調(diào)研和案頭工作正在緊鑼密鼓、有條不紊地進(jìn)行著。

改革開放以來，中國建立養(yǎng)老保障制度的歷史還不到20年。與歐美發(fā)達(dá)國家相比，顯然這是一個嶄新的制度，它正處于年年、月月、日日的不斷改革之中。但是，此次改革對制度運行的審視是全新的，對制度結(jié)構(gòu)的認(rèn)識是徹底的，對頂層設(shè)計的要求是沒有條框限制的，這絕不是一次打補(bǔ)丁式的敲敲打打，而是一次全方位的一攬子頂層設(shè)計。改革開放之初，養(yǎng)老保障制度的構(gòu)建與很多其他制度的改革一樣，是一個前無古人、后無來者的偉大社會實踐，是一次自下而上和摸著石頭過河的首創(chuàng)運動。但是，當(dāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入到中等收入階段，當(dāng)人口老齡化趨勢咄咄逼近，當(dāng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會轉(zhuǎn)型已成為全社會共識時，養(yǎng)老保障制度的頂層設(shè)計就變得越來越重要。

在新一輪養(yǎng)老保障制度改革中，應(yīng)該對一攬子頂層設(shè)計需要解決的問題和迎接的挑戰(zhàn)加以梳理和歸納。只有認(rèn)清癥結(jié)所在，方可對癥下藥。

一、四個公平問題關(guān)乎穩(wěn)定

眾所周知，與10年前相比，中國的養(yǎng)老保障制度覆蓋面擴(kuò)大了，待遇水平提高了，支出規(guī)模擴(kuò)大了，制度數(shù)量增加了，人們對養(yǎng)老保障制度的依賴增強(qiáng)了。但是，10年后的今天，人們對養(yǎng)老保障制度的信任卻不如從前了，對養(yǎng)老保障制度的抱怨強(qiáng)烈了，甚至已經(jīng)連續(xù)三年成為“兩會”前夕人民網(wǎng)上調(diào)查排名第一的最受關(guān)注的問題。除去其他原因，養(yǎng)老保障制度的公平問題出現(xiàn)差錯，這是導(dǎo)致目前全社會高度關(guān)注養(yǎng)老保障制度并對其產(chǎn)生不信任的主要原因。

歸納起來，中國養(yǎng)老保障制度在公平上主要存在四個尖銳問題。

第一，橫向公平問題即不同群體之間的不公平性。改革開放之初，國企改革催生了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的雛形。城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度設(shè)計是“統(tǒng)賬結(jié)合”，其特征是“便攜性”較差，非常有利于大規(guī)模國有企業(yè)的正規(guī)就業(yè)部門的職工參保，不利于分散的靈活就業(yè)人員和流動性較強(qiáng)的農(nóng)民工群體參保。因此，參保的農(nóng)民工異地流動時不得不經(jīng)常辦理退保手續(xù)，頻繁退保參保的行為導(dǎo)致其繳費密度較低。重要的是，退保時常常發(fā)生“便攜性損失”即只能“帶走”和變現(xiàn)個人賬戶資金，而雇主為其繳納的統(tǒng)籌基金自然就落在地方統(tǒng)籌地區(qū)，為當(dāng)?shù)刈隽?ldquo;貢獻(xiàn)”。2009年雖然國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了人力資源和社會保障部和財政部關(guān)于《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法的通知》（國辦發(fā)〔2009〕66號文），但事實上，由于養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌層次十分低下，農(nóng)民工異地轉(zhuǎn)移接續(xù)養(yǎng)老保險手續(xù)繁雜，十分不暢，加上由于養(yǎng)老保險制度激勵性較差，農(nóng)民工參保意愿低下。從整體上講，這個群體是最需要養(yǎng)老保障制度的，但卻基本沒有被覆蓋進(jìn)來，參保比例很小。隨著農(nóng)民工群體規(guī)模的不斷膨脹，這個不公平的現(xiàn)象越來越嚴(yán)峻：1995年1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)表明，農(nóng)民工（流動人口）為4768萬人，占全國人口總數(shù)的3.9% ；2005年1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，流動人口規(guī)模已擴(kuò)大到14735萬人，占全國總?cè)丝诘?1.3%（其中跨省流動人口達(dá)4779萬人） ；截止2012年底，全國農(nóng)民工數(shù)量已高達(dá)26261萬人，占總?cè)丝诘?9.4% 。在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)民工市民化的問題十分嚴(yán)峻，養(yǎng)老保障制度的缺失將是一個重要障礙。

除農(nóng)民工群體之外，非正規(guī)就業(yè)部門的城鎮(zhèn)靈活就業(yè)群體是養(yǎng)老保障制度另一個難以完全覆蓋的群體。這個群體與農(nóng)民工一樣，他們既是最需要養(yǎng)老保障制度的群體，又是一個弱勢群體；養(yǎng)老保障制度長期不能將他們覆蓋進(jìn)去，這是養(yǎng)老保障制度最大不公平的表現(xiàn)。

第二，橫向公平問題即不同部門之間的不公平性。這里主要是指公共部門和私人部門之間實行不同的養(yǎng)老保障制度進(jìn)而導(dǎo)致養(yǎng)老金待遇懸殊的不公平現(xiàn)象。公共部門泛指機(jī)關(guān)公務(wù)員和事業(yè)單位人員的統(tǒng)稱，實際上，公務(wù)員與事業(yè)單位之間也存在一些差異性。30%的事業(yè)單位和100%的公務(wù)員沒有參加改革，雖然70%的事業(yè)單位在90年代實行了“半拉子”改革，但至今沒有實現(xiàn)退休多元制度的并軌；于是，在公共部門，養(yǎng)老金水平由高到低依次存在著若干“臺階”：公務(wù)員、沒有參加改革的事業(yè)單位人員、參加改革的事業(yè)單位和各類差額撥款甚至零撥款的事業(yè)單位。但盡管如此，總體來看，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金水平平均起來大大高于私人部門?？梢哉f，近七、八年以來，公共部門和私人部門之間的不公平正逐漸成為最受關(guān)注的一個社會問題。

第三，橫向公平問題即城鄉(xiāng)差別兩個制度之間的不公平。城鄉(xiāng)之間存在的制度差別主要來自經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的巨大差異性。無論在歷史上還是今天，由于種種原因，很多歐洲發(fā)達(dá)國家和廣大的亞洲、拉丁美洲和非洲等發(fā)展中國家也是將農(nóng)業(yè)經(jīng)營者（農(nóng)民）養(yǎng)老制度獨立出來。在中國，農(nóng)民擁有一定的生產(chǎn)資料（如土地），尤其在戶籍制度條件下，這個標(biāo)志和界限十分明晰。在城市化率較低的情況下，不同的經(jīng)濟(jì)條件便有了不同的養(yǎng)老保障制度。但問題在于，農(nóng)民養(yǎng)老保障制度設(shè)計中的公平性一直受到質(zhì)疑：“老農(nóng)保”的待遇水平逐年下降，媒體披露甚至有每月幾元錢甚至更少的養(yǎng)老金，替代率幾乎可以忽略不計，由此“老農(nóng)保”才不得不退出歷史舞臺；2009年建立的“新農(nóng)保”制度極大地緩解了這個問題，財政轉(zhuǎn)移支付在歷史上首次惠及農(nóng)民養(yǎng)老保障制度，構(gòu)成了統(tǒng)賬結(jié)合制度中的“統(tǒng)籌養(yǎng)老金”，其歷史意義不小于取消農(nóng)業(yè)稅，這在中外歷史上也是不多見的，但問題仍未從根本上解決：在作為新農(nóng)保“元年”的2009年，統(tǒng)籌養(yǎng)老金55元/月的替代率是12.8%，但到2012年就下降到8.3% 。與城鎮(zhèn)養(yǎng)老金水平相比表現(xiàn)出較大的差距；與“老農(nóng)保”沒有財政轉(zhuǎn)移支付的制度條件相比，“新農(nóng)保”中財政支付了1000多億元的統(tǒng)籌養(yǎng)老金，卻反倒引發(fā)了城鄉(xiāng)社保制度公平性的社會關(guān)注。

第四，縱向公平問題即養(yǎng)老金正常調(diào)節(jié)機(jī)制缺位導(dǎo)致不公平。城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險（以下簡稱“城職保”）是我國養(yǎng)老保險架構(gòu)中的主要制度。長期以來由于正常養(yǎng)老金調(diào)節(jié)機(jī)制缺位，中央政府對制度進(jìn)行干預(yù)，每年普遍統(tǒng)一上調(diào)10%待遇水平，如此全國范圍的上調(diào)已連續(xù)執(zhí)行九年。利用行政手段進(jìn)行調(diào)節(jié)的結(jié)果導(dǎo)致縱向公平性出現(xiàn)問題：退休時點越早的人員，其退休金水平越低，越晚其退休金越高；退休金基數(shù)越高，漲幅就越大；退休時工資收入越低，退休后養(yǎng)老金就越少。幾年下來，退休金“倒掛”現(xiàn)象便赫然顯現(xiàn)，養(yǎng)老金公平性受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。本來，養(yǎng)老保障制度是縱向終生收入的一個燙平機(jī)制，應(yīng)該體現(xiàn)終生收入（包括養(yǎng)老保險繳費）與退休金之間的比例關(guān)系，體現(xiàn)多繳多得的基本原則，體現(xiàn)退休收入的某種指數(shù)化關(guān)系。但問題恰恰在于，內(nèi)生調(diào)節(jié)機(jī)制缺位導(dǎo)致外部行政調(diào)節(jié)的結(jié)果是很難這樣精細(xì)的。由此，統(tǒng)賬結(jié)合的制度結(jié)構(gòu)受到損害，個人賬戶的引入失去意義，其調(diào)動積極性的作用蕩然無存，其替代率也無影無蹤。此外，“新農(nóng)保”的“賬戶養(yǎng)老金”替代率也與農(nóng)村居民人均純收入平均增長率逐年拉開距離，收益率低下，不能為提高替代率做出任何貢獻(xiàn)，個人賬戶資產(chǎn)的“價值”逐年下降，前途堪憂，“老農(nóng)保”的命運如影相隨。