建立與事權、支出責任、支出能力相應的教育財政制度

《決定》第19條提出，“建立事權和支出責任相適應的制度”，對中央和地方的事權和支出責任做了原則性大致劃分，并提出，“適度加強中央事權和支出責任”，“進一步理順中央和地方收入劃分”。

如何認識和處理中央與地方財政關系是一個老問題，我國也歷經多次改革。從理論和制度上來說，應在明確界定市場經濟中政府和市場作用邊界的基礎上，按照公共產品和服務的層次性分為全國性、地方性、跨區(qū)域（外溢性）公共產品和服務。按照事權、支出責任、支出能力的思路，規(guī)范中央和各級地方的事權、支出責任劃分。

從我國現行制度規(guī)范和執(zhí)行來說，中央事權和支出責任相對較小，地方尤其是縣級事權和支出責任較大，中央財力相對較大，地方尤其是縣級財力較小。改革的思路可適當提高中央的事權、支出責任，或提高地方尤其是縣級財力。也可以二者結合，雙管齊下。就公共服務重要組成部分的教育而言，其現行事權和支出責任的劃分存在以下問題：第一，事權與責任劃分不明確，如“中央統(tǒng)一領導下各地方分工負責”、“基礎教育以縣為主”、“加強教育省級統(tǒng)籌”、“高教管理以省為主”等，如何分工、何謂“為主”和“省級統(tǒng)籌”，均未有邊界清晰的規(guī)定，結果導致權責交叉過多，同一權責中央與地方層級的政府間存在交叉。第二，事權與支出責任劃分重心過低，層層下放，中央直接承擔的事權和支出責任過少。中央政府的事權和支出責任主要是中央直屬高校。第三，事權與支出責任、支出能力不相匹配，特別是貧困地區(qū)和貧困縣無力承擔其與事權相應的支出責任。實際執(zhí)行中，基本上是誰辦的學校誰管，誰管的學校誰承擔支出責任。從財力來說，中央到各級地方，層級越高財力越大，層級越低財力越小。從事權與支出責任來說，層級越低責任越大，層級越高責任越小。形成事權和支出責任呈金字塔形，支出責任呈倒金字塔形。彌補的辦法是中央對地方名目多、重復交叉的教育財政專項轉移支付。

深化教育財政體制改革，首先，應以法律明確規(guī)定各級各類教育中央和各級地方政府的事權與支出責任，將模糊的原則性規(guī)定，改為明確的可操作的具體規(guī)定。其次，加強中央政府的教育事權和支出責任。在人口城鎮(zhèn)化和人口跨區(qū)域大規(guī)模流動背景下，包括基礎教育在內的各級各類教育區(qū)域外部性逐步增強。無論從招生和就業(yè)來說，地方高校早已成為跨區(qū)域的公共服務，中央政府應承擔更大的事權與支出責任。再其次，通過稅制改革，使縣級政府擁有更多財力，以支撐其事權和支出責任。

清理、整合、規(guī)范教育財政專項轉移支付

《決定》在改進預算管理制度中提出，“完善一般性轉移支付增長機制”，“清理、整合、規(guī)范專項轉移支付項目”。對于前者提出“中央出臺增支政策形成的地方財力缺口，原則上通過一般性轉移支付調節(jié)”，對于后者提出“逐步取消競爭性領域專項和地方資金配套，嚴格控制引導類、救濟類、應急類專項，對保留專項進行甄別，屬地方事務的劃入一般性轉移支付”。

一般性轉移支付是為解決財政縱向、橫向不均衡和轄區(qū)收益外溢，實現公共服務均等化，其管理成本低，地方有支配權，便于因地制宜。專項轉移支付是為執(zhí)行上級政府特定政策給予下級地方政府的財政資金，它規(guī)定了使用方向，有的還要求地方資金配套。我國改革的趨勢是加大中央一般性轉移支付的比重，減少專項轉移支付比重。

教育類轉移支付屬于專項轉移支付。現存的問題是項目繁多，項目幾乎涵蓋了各級各類教育及其人、財、物各種投入要素，同級同類教育同一投入要素項目交叉、重疊。如對貧困地區(qū)改善義務教育辦學條件的項目，高等教育中用于支持學科建設的項目，中央和地方不同部門各種支持人才引進和培養(yǎng)的項目，名目繁多、交叉、重疊。在現行預算體制下，部門預算由基本支出和項目支出構成，基本支出水平難以增加，于是專項支出成了爭取財政資金的手段。專項轉移支出項目，在制度設計執(zhí)行和監(jiān)管上都存在不規(guī)范現象，“跑步錢進”，弄虛作假、挪用、消費十分嚴重。

為此，凡應該且可行的教育專項轉移支付要納入一般性轉移支付，對應納入專項轉移支付的項目應進行整合，避免交叉、重疊。教育專項轉移支付項目要完善制度規(guī)范。