《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出了全面深化改革的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)和重大原則，其中深化財(cái)政體制改革部分提出，“改進(jìn)預(yù)算管理制度”、“完善稅收制度”和“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”。作為財(cái)政制度重要組成部分的教育財(cái)政制度，也應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)改革。

完善教育財(cái)政投入體制

《決定》在關(guān)于預(yù)算制度改革部分提出：“清理規(guī)范重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng)，一般不采取掛鉤方式。”我國現(xiàn)行的教育財(cái)政支出的相關(guān)法規(guī)，既同財(cái)政掛鉤，又同生產(chǎn)總值掛鉤。1995年頒布的《教育法》第五十四條規(guī)定，“國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國民生產(chǎn)總值的比例應(yīng)當(dāng)隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)政收入的增長逐步提高。具體比例和實(shí)施步驟由國務(wù)院規(guī)定。全國各級財(cái)政支出總額中教育經(jīng)費(fèi)所占比例應(yīng)當(dāng)隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐步提高”。第五十五條規(guī)定，“各級人民政府教育財(cái)政撥款的增長應(yīng)當(dāng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長，并使按在校學(xué)生人數(shù)平均的教育費(fèi)用逐步增長，保證教師工資和學(xué)生人均公用經(jīng)費(fèi)逐步增長”。1998年頒布的《高等教育法》第六十條和2006年修訂的《義務(wù)教育法》第四十二條，重申了《教育法》的規(guī)定。1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》規(guī)定，“逐步提高國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國民生產(chǎn)總值的比例，本世紀(jì)末達(dá)到4%”?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》第五十六條規(guī)定，“提高國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例，2012年達(dá)到4%”。

教育財(cái)政支出（或稱公共教育支出，政府教育支出）同財(cái)政收支掛鉤有兩種方式。一種是固定掛鉤，即教育財(cái)政支出占財(cái)政支出的比例固定，或教育財(cái)政支出的增長同財(cái)政收入增長按一定系數(shù)固定。二是彈性掛鉤，即教育財(cái)政支出增長高于財(cái)政收入增長，但不固定提高的數(shù)量界限，或教育財(cái)政支出占財(cái)政支出比例逐步提高，但不固定提高的數(shù)量界限。我國現(xiàn)行相關(guān)法規(guī)的規(guī)定基本屬于彈性掛鉤，只有個(gè)別年份，中央政府有關(guān)部門規(guī)定過中央財(cái)政用于教育的支出3年內(nèi)每年增加一個(gè)百分點(diǎn)，規(guī)定2011年至2012年各省教育財(cái)政支出應(yīng)達(dá)本省財(cái)政支出的百分比。

教育財(cái)政支出同財(cái)政固定掛鉤方式不可取。第一，將導(dǎo)致財(cái)政支出結(jié)構(gòu)固化。一國一行政區(qū)的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)主要由政府職能和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段所決定，應(yīng)是不斷變化而非一成不變的。我國政府職能正處于進(jìn)一步轉(zhuǎn)變過程中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處于升級換代階段，且行政區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和水平存在巨大差異。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)處于動態(tài)調(diào)整過程中。將某些重點(diǎn)支出占財(cái)政支出固化，既不符合財(cái)政支出結(jié)構(gòu)變動一般規(guī)律，也不利于財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。第二，將加劇同級政府不同部門間爭奪公共財(cái)政資源競爭的攀比效應(yīng)。政府不同部門作為利益集團(tuán)，其行為特征之一是獲取公共資源和公共權(quán)力的最大化，這是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)或市場經(jīng)濟(jì)國家的共同特征。某一部門和管理的領(lǐng)域支出同財(cái)政收支固化，必將引起攀比效應(yīng)，以各種方式證明其在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的重要性和財(cái)政投入不足，以爭取公共資源和公共權(quán)力最大化。“一年之計(jì)在于爭”、“跑步錢進(jìn)”，是這一特征在我國的鮮明寫照。

彈性掛鉤也會產(chǎn)生與固定掛鉤同樣的問題，而且不可穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展。因?yàn)樨?cái)政收入及其增長最終取決于經(jīng)濟(jì)增長，在市場經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)全球化的條件下，經(jīng)濟(jì)增長具有周期性，而財(cái)政支出結(jié)構(gòu)處在變動過程中。要求各項(xiàng)重點(diǎn)支出的增長高于財(cái)政收入增長是難以實(shí)現(xiàn)的，但作為民生支出重點(diǎn)的教育支出，在一定時(shí)期內(nèi)其增長與財(cái)政收支彈性掛鉤仍是必要和可行的。法治國家必須依法理財(cái)，在我國教育法等相關(guān)法規(guī)未修改條件下，政府教育支出仍須依法實(shí)現(xiàn)“三個(gè)增長”和兩個(gè)比例逐步提高。

財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）比例不應(yīng)繼續(xù)固定掛鉤。第一，4%比例的確定有其特殊的歷史背景。我國改革開放初期，政府職能基本上是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，尚未發(fā)生實(shí)質(zhì)性改變，由此而來的是教育亟待發(fā)展而經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺。為此，國務(wù)院在上世紀(jì)90年代中期做出了財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國內(nèi)生產(chǎn)總值4%的規(guī)定。經(jīng)過近20年努力，政府職能和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)已發(fā)生重大變化，4%的目標(biāo)2012年已經(jīng)實(shí)現(xiàn)。第二，政府教育支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例，是聯(lián)合國教科文組織早年提出的用于評價(jià)和監(jiān)測各國政府教育努力程度或政府教育投入水平的指標(biāo)，而并非政府教育財(cái)政決策指標(biāo)。一些國際組織和學(xué)者給出同等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平條件下政府教育支出應(yīng)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例，其價(jià)值和局限均在于對一國教育財(cái)政決策目標(biāo)只具有參考價(jià)值。根本原因在于，即使同等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平條件下，國家間國情、財(cái)情、教情并不相同。第三，國內(nèi)生產(chǎn)總值并不能直接在各項(xiàng)公共支出間進(jìn)行分配，可分配的是國民收入中的財(cái)政收入。政府教育支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例是事后統(tǒng)計(jì)結(jié)果，不具有可操作性?？刹僮鞯氖钦逃С稣钾?cái)政支出比例，而此項(xiàng)指標(biāo)由于不同國家和時(shí)期，其財(cái)政收入水平和支出結(jié)構(gòu)不具可比性，由此做出的國際比較和給出的比例也具有很大局限性，不應(yīng)作為一國決策的依據(jù)。

科教興國、教育優(yōu)先發(fā)展已是我國國策，提供公共教育服務(wù)是政府和財(cái)政的基本職能，教育服務(wù)是成本遞增的服務(wù)，為使公共教育支出持續(xù)穩(wěn)定增長，不應(yīng)繼續(xù)采取與財(cái)政和生產(chǎn)總值掛鉤的方式，而應(yīng)轉(zhuǎn)向以教育財(cái)政制度保障政府教育支出。第一，盡快制定國家和省級各級各類教育的生均撥款標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)的制定既要考慮教育需求，也要兼顧財(cái)政供給可能，應(yīng)由教育和財(cái)政等各部門共同制定，標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是動態(tài)的，其內(nèi)容應(yīng)包括基本支出和項(xiàng)目支出。第二，將此標(biāo)準(zhǔn)按層級政府間各級各類教育事權(quán)與支出責(zé)任的明確劃分，分別納入各級財(cái)政預(yù)算，最終由同級人大通過后執(zhí)行。